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En días pasado fuimos testigos de la importancia de que la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral emita fallos bien argumentados y justificados. Los alcances de sus determinaciones afectan a la siempre endeble democracia mexicana y, por ende, resulta fundamental analizar la manera en cómo las y los magistrados electorales alcanzan una determinada mayoría.

Cuando los reflectores se centraron en el polémico caso de Félix Salgado Macedonio, en su intento de ser el abanderado de Morena para competir por la candidatura de Guerrero, cabe mencionar que, en la misma sesión, también se solventaba otro caso similar pero no idéntico; por decirlo de alguna manera, un asunto que si bien no contaba con la estridencia, extravagancia y un sinfín de componentes mediáticos y dolosos, a todas luces, resultaba igual de importante… Y es que la discreción y prudencia de Raúl Morón, a la par de una estrategia mucho menos aguerrida contra las autoridades electorales, pudieron entrever que su intento por conseguir la candidatura de Morena para gobernar el estado de Michoacán de Ocampo resultaba factible.

En un contexto de tensión y polarización, en el que la judicialización de la vida pública parecería haber dejado de ser una excepción, lo cierto es que el confundir el Derecho con la política resulta una actividad redituable que, lamentablemente, termina por influir en el imaginario colectivo. De ahí, precisamente, que a muchos sorprendiera dicha determinación de Sala Superior que, en el mismo sentido que Salgado Macedonio, confirmó la pérdida del derecho de Raúl Morón a ser registrado exclusivamente como candidato al cargo de gubernatura en el marco del proceso electoral ordinario 2020-2021, en Michoacán.

El proyecto, elaborado originalmente por la magistrada Mónica Soto, planteó que el Instituto Nacional Electoral había actuado de forma diferenciada al estipular sanciones tanto al partido político (Morena) como a su candidato en Michoacán, por no haber entregado reportes de gastos de precampaña. En ese orden de ideas, según lo planteado, el asunto debería volver a la autoridad administrativa una vez más, pero, en esta ocasión sin que se considerara que haya habido una conducta dolosa por parte de los involucrados para así imponer una sanción menor que la de la pérdida del registro.

No obstante, ya que el único respaldo que consiguió la magistrada Soto fue el del magistrado presidente, José Luis Vargas, la mayoría de los otros integrantes del Tribunal Electoral, negaron dicha línea argumentativa alegando que el solo hecho de no presentar los informes de gastos de precampaña, marca un muy mal precedente sobre la colaboración de los aspirantes y la autoridad electoral para conocer el origen de sus recursos.

Y, en ese sentido, se llamó la atención sobre la importancia del marco legal en materia de fiscalización, cuya finalidad no es otra más que proteger bienes jurídicos de la mayor relevancia, como lo son la facultad fiscalizadora de la autoridad correspondiente, la salvaguarda del interés general de dotar al proceso electoral de certeza y la rendición de cuentas. Queda claro que con estos parámetros, lo que se busca evitar es el financiamiento paralelo, la doble contabilidad y que no se respeten los topes de gastos de precampaña y se afecte la equidad en la contienda.

Además, proceder como aducía la magistrada ponente implicaría generar un incentivo negativo para no rendir informes de gastos de precampaña o campaña, tratando de ocultar al mayor grado las erogaciones, y, por ende, estimulándose “una cultura del incumplimiento y ocultamiento, basada en intentar que se detecte poco de lo erogado y no se logre verificar el origen de lo gastado, haciendo nulo el sistema de fiscalización y rendición de cuentas”.

Por eso, el proyecto original resulta incongruente, porque al proponer graduar la sanción para el caso concreto de omisiones de rendir informes de gastos, al mismo tiempo, se estarían vulnerando ciertos principios constitucionales y legales.

De tal forma que, la mayoría de magistrados y la magistrada que votaron en contra, aseveraron sobre dicho tema que devolver de nueva cuenta el caso al INE para graduar la sanción (cabiendo la amonestación pública o la interposición de una multa),[1] significaría abrir la puerta para que esta no se correspondiera con el grado de afectación de los bienes jurídicos tutelados.

Así, distintos magistrados coincidieron en que resultaba de mayor interés ponderar la certeza jurídica y la transparencia en aras de la rendición de cuentas de la vida democrática del país, antes que propiamente el derecho individual de Raúl Morón a ser votado, esto, sobre todo, porque al final del día el daño iba ser irremediable.

Por otro lado, el argumento que enarboló Morena, en el sentido de que, se tenían que tomar en consideración las “circunstancias particulares objetivas y subjetivas en las que se cometió́ la infracción”, simple y sencillamente no resultó convincente para el Tribunal Electoral. Y es que cuando se afirma que no medió voluntad por parte de Morón de cumplir con la normatividad en materia de fiscalización, queda en evidencia la falsedad de dicha aseveración, ya que los inconformes conocían su obligación de rendir cuentas, tanto por la vigencia de las normas involucradas, como también por los requerimientos que le formuló la autoridad, despejando de toda duda que no existió voluntad alguna por cumplir con las reglas en materia de fiscalización.

En resumidas cuentas, el presente caso puede servir como un gran ejemplo de cómo, más allá de la estrategia mediática y del discurso que se decida enarbolar, lo importante al momento de aspirar a ser candidato es respetar la ley. No es una cuestión burocrática, ni mucho menos de dolo o voluntad, a lo largo de los años múltiples actores han buscado fortalecer un sistema electoral que, en coyunturas como las que nos encontramos, se suele poner en entredicho. Independientemente de la simpatía o de la aversión que nos genere un candidato, quizá, lo más importante en estos momentos será comprender que el Derecho no se puede obedecer solo cuando convenga.

[1] Por ello, en este caso, el quantum del monto involucrado no resulta un elemento transcendente que permita atemperar la gravedad de la conducta, considerarlo así, implicaría incurrir en el extremo de que el infractor obtuviera un beneficio por su conducta de ocultamiento y falta de presentación del informe.

Esta decisión del Consejo General del INE, que fue ratificada por la Sala Superior del TEPJF el 27 de abril, es de extraordinaria importancia no solo para la elección, sino para nuestra democracia constitucional. Es una decisión de las dos autoridades electorales del país, la administrativa, el INE, en uso de sus facultades reglamentarias, así como de la jurisdiccional, el TEPJF, como máxima autoridad jurisdiccional en la materia, que busca evitar la sobrerrepresentación en el Congreso. La sobrerrerpresentación en la teoría, es el fenómeno que se presenta cuando una fuerza política obtiene más representantes que la votación que obtuvo.

De acuerdo con lo que marca la Constitución, nuestra Cámara de Diputados se integra con dos fórmulas de elección, la de mayoría o uninominal, y las de representación proporcional. Este sistema mixto se estableció en 1977 con la finalidad de lograr que esta Cámara que representa a la población (se supone que el Senado representa a las entidades federativas), pudiera tener una representación lo más parecida posible a lo que existe en el país y que de esa manera no sólo se integrara con los que ganaran en sus distritos. Mediante la representación proporcional se asignan diputados a los partidos políticos, de acuerdo con el porcentaje de votación que obtienen.

Así, tenemos 300 diputados que surgen de competir en 300 distritos federales en los que se divide el país y 200 diputados que surgen de distribuir proporcionalmente la votación alcanzada por cada partido político y que se distribuyen en cinco listas en las que se divide el país, por regiones o circunscripciones electorales.

Para que esta pluralidad política se logré, la Constitución establece ciertas reglas en el artículo 54 que se han ido modificando, hasta contar en la actualidad con las que se establecieron en 1996. Son cinco reglas: 1) Para tener derecho a diputados de representación los partidos deben acreditar que participaron en contiendas por mayoría en por lo menos 200 distritos del país; 2) Haber obtenido por lo menos el 3% de la votación total emitida válida en la elección; 3) Se le asignarán los diputados de representación de acuerdo con la votación obtenida en cada una de las 5 circunscripciones electorales, de los 40 que se asignan en cada una; 4) Ningún partido podrá tener más de 300 diputados por ambos principios y; 5) Muy importante para efectos de este análisis, en ningún caso un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida.

El tema se volvió relevante porque, a pesar de estas reglas, los partidos políticos coaligados llevaban a cabo una simulación para darle la vuelta a estos techos. Concretamente, diversos partidos políticos de menor tamaño, interesados en formar parte del partido en el gobierno, con el que se habían coaligado, esperaban a que por ley les fueran asignadas sus diputadas y diputados de representación para entonces, o bien cambiarse de partido, o seguir en el mismo, aunque votaran como militantes del partido gobernante. Esto significó, en términos reales, que en 2012, la coalición PRI-PVEM obtuviera el 40% de los votos y el 48.5% de los escaños, rebasando el 0.2% el límite establecido, o que en 2015, la misma coalición obtuviera el 40.3% de los votos y el 50% de asientos, con una sobrerrepresentación del 9.7% y que, en 2018, la coalición Morena-PT-PES contara con el 45.9% de los votos y el 61.6% de los asientos en la Cámara, con una sobrerrepresentación del 15.7%. Esta situación claramente es una violación a la Constitución y genera una mayoría indeseable que rompe la idea de un Congreso plural.

Vale la pena destacar que una impugnación que se presentó ante el TEPJF, generó una sentencia que decía que el INE, al momento de asignar los diputados de representación proporcional debía ajustarse al parámetro constitucional para evitar la sobre y sub representación del órgano legislativo (SUP-CDC-8/2015).

Es así como el Consejo General del INE, en el acuerdo 193 del 19 de marzo de este año, aprobó un Acuerdo que establece que el INE verificará la “afiliación efectiva” de las candidaturas que resulten triunfadoras por el principio de mayoría en cada coalición, para a partir de ahí asignar de la manera mas fiel los diputados plurinominales y evitar romper el techo del 8% constitucional. En el acuerdo se prevén los diferentes escenarios que se pueden presentar en cada caso, analizados por Guadalupe Salmorán en este portal “Reglas del INE para evitar la sobrerrepresentación en la Cámara de Diputados”del 25 de marzo.

Varios partidos, Morena, PES, PAN, impugnaron el acuerdo ante la Sala Superior con múltiples argumentos explicando el agravio con supuestas violaciones como: la falta de atribuciones o extralimitación de facultades del INE, la falta de oportunidad en la aplicación de los criterios de asignación, violación al derecho político a ser votado, al principio de pluralidad política, al principio de definitividad y certeza jurídica, al principio de autodeterminación de los partidos políticos, al principio de representación proporcional, a  principio de reserva de ley, y a la jerarquía normativa.

En una sentencia que sorprendió a muchos críticos del Tribunal y que acumuló otros recursos como SUP-RAP-70/2021, SUP-RAP-71/2021, el 27 de abril, la Sala Superior, interpretó la Constitución y por unanimidad ratificó el Acuerdo impugnado. Entre sus argumentos la sentencia estableció que el INE no ejerce ninguna facultad que no tiene, o que se extralimita, pues lo que hace es aplicar una disposición constitucional a través de sus facultades reglamentarias. De acuerdo con la resolución, “Conviene precisar que el INE, como garante de los principios de constitucionales relacionados con los procesos electorales, tiene la facultad de proveerse de los mecanismos necesarios para observar su estricto cumplimiento”[1]. Asimismo, la misma norma emitida por el órgano jurisdiccional estableció que el INE tampoco modifica ni transgrede alguna situación que afecte a los partidos políticos pues lo que hace es salvaguardar el principio de la pluralidad política. En su opinión, no se afecta tampoco la certeza electoral pues los convenios de las coaliciones están relacionados con la etapa de preparación de la elección y no para lo que sucede posteriormente.

Finalmente, la sentencia vincula a la Cámara de Diputados para que le informe al igual que al INE, una vez celebradas las elecciones de junio, si en la configuración de las fracciones parlamentarias se respetaron los límites de la sobrerrepresentación.

Cómo se mencionó, se trata de una sentencia muy importante que claramente busca respetar las reglas establecidas en la Constitución para el funcionamiento del sistema electoral y de la pluralidad política, elemento central de este sistema. Como se menciona en la resolución, “…el pluralismo político y la proporcionalidad en la representación se erigen como valores constitucionales indiscutibles y que irrogan (sic) el diseño, interpretación y aplicación de las disposiciones que regulan los mecanismos de obtención, conteo de votos y asignación de curules”[2].  Con ello, el TEPJF reafirmó su papel, que debería ser una constante, de Tribunal que tiene como objetivo último proteger a la Constitución y el sistema democrático ahí dibujado.

En mi opinión, a pesar de lo acertado de la intervención del INE en este delicado y muy importante punto de salvaguarda de la Constitución, el método elegido no me parece el mas adecuado, pues en varios casos poder determinar la afiliación efectiva de candidaturas puede resultar muy controversial y poco claro. También, no es el camino que resuelve todos los supuestos, pues a pesar de lo que se determine, las diputadas y diputados pueden eventualmente cambiar de partido político y de esa manera engrosar las filas por arriba de la representación equilibrada con votos, y ese derecho no está prohibido.

En lugar de adoptar este sistema, el INE podría interpretar que una coalición electoral participa apoyando un mismo candidato o candidata y que, por tanto, actuar como si fuera un partido político y, en esa medida, se le deben asignar los diputados plurinominales que le correspondan como si fueran una sola fuerza política y no fragmentar y multiplicar las asignaciones. Esa medida, aunque mucho mas drástica en sus efectos, contribuiría de tres formas al funcionamiento del sistema. En primer lugar, evitaría la sobrerrepresentación. En segundo lugar, haría que los partidos políticos revaloraran su decisión de ir en coaliciones. Es decir, la decisión acarrearía costos. Y, en tercero, acabaría con la mala práctica de partidos pequeños de salvar su registro por el “empuje” que obtienen en la coalición con partidos grandes, acabando así también con una segunda simulación, muy recurrida por partidos como el PVEM que por sí solo tampoco habría obtenido en varias ocasiones el mínimo de votación exigido para conservar su registro.

[1] Ver Sup-Rap-68/2021 y acumulados, p. 71.

[2] Idem., p. 32.

1. Los hechos
2. A partir de tres quejas interpuestas el 16 de abril del año en curso, una por el PRD (ante la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral), la segunda por Ramsés Aldeco Reyes Retana y la tercera por el representante de Movimiento Ciudadano (las dos últimas ante la Junta Distrital 08 del INE en Oaxaca), la Comisión de Quejas y Denuncias del INE impuso una medida cautelar al presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador por realizar propaganda gubernamental con índole electoral durante sus conferencias matutinas llamadas “mañanera”.  

El Acuerdo ACQyD-INE-68/2021 aborda siete puntos: 

1. La declaración de procedencia de las medidas cautelares por la difusión de propaganda gubernamental en la conferencia “mañanera” del 16 de abril de 2021.

2. La orden al Presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, para que se abstenga de continuar con la realización de actos que impliquen difusión de propaganda gubernamental en periodo prohibido.

3. La declaración de procedencia en la adopción de medidas cautelares para las publicaciones de Facebook y YouTube.

4. La orden al Presidente de la República para que un plazo no mayor a 6 horas realice las acciones, trámites y gestiones para la eliminación de tres vínculos de internet y de cualquier plataforma oficial.

5.La vinculación a la Coordinación General de Comunicación Social y la Vocería del Gobierno de la República para la eliminación del contenido de la conferencia matutina del 16 de abril de redes sociales y plataformas oficiales del Presidente y del Gobierno y la obligación de informar su cumplimiento a la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral en un plazo de 24 horas.

Los puntos 6 y 7 se refieren a la instrucción para la notificación y la posibilidad de impugnación mediante recurso de revisión del procedimiento especial sancionador.

Las conductas denunciadas se sostienen en la violación a los Artículos 41 y 134 de nuestra Constitución, así como de dos acuerdos del INE (INE/CG639/2020 e INE/CG695/2020). Dichas conductas aluden a la difusión de propaganda gubernamental en periodo de campaña electoral que, a juicio de los denunciantes transgreden los principios de imparcialidad y equidad, así como a la afectación de la imparcialidad y el uso de programas sociales.

En este sentido tanto nuestra Constitución (Artículo 41, párrafo segundo, base III, apartado C) como el Artículo 209 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, establecen con claridad que durante el tiempo de campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la jornada electoral debe suspenderse la difusión de toda propaganda gubernamental en medios de comunicación social de los tres órdenes de gobierno, con excepción de campañas de información de autoridades electorales, las relativas a servicios de educación y salud y las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.

El Artículo 134 Constitucional también establece que “los servidores públicos de la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos”.

El 19 de abril pasado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal fue notificada del Acuerdo ACQyD-INE-68/2021. No obstante, en la conferencia “mañanera” del día siguiente, 20 de abril, el Presidente se refirió nuevamente a temas que constituyen propaganda gubernamental y que son de índole electoral, lo cual motivó una nueva queja por incumplimiento de la medida cautelar dictada el 19 de abril, con lo que se configura, de acuerdo con la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral un posible desacato de la medida cautelar.

Comentarios de similar contenido se expresaron en la conferencia matutina del 22 de abril, fecha en la que además, el Presidente dijo desconocer la medida cautelar. 

En respuesta, el 22 de abril el INE subió a la red un mensaje de Twitter aclarando que dicho apercibimiento había sido recibido en la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal a las 20:33 horas del día 19 de abril.

La resolución del desacato a esta medida corresponderá a la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral de la Federación, quien determinará si existió o no dicho desacato y emita la resolución conducente.

Antecedentes e implicaciones

Con el fin de comprender la razón de por qué este tipo de medidas están inscritas en nuestra Carta Magna y en la legislación electoral es necesario recuperar algunos antecedentes y separar el análisis de la estridencia discursiva del momento electoral.

Los antecedentes a los que me referiré seguramente están muy presentes en la memoria de actores como el Presidente de la República que hoy alude a su derecho de opinar como cualquier ciudadano. 

Parece muy ingenuo pensar que uno de los actores que resultó mayormente afectado por las limitaciones legales para frenar la evidente difusión y propaganda gubernamental desplegada por el gobierno de Vicente Fox y las principales televisoras (Televisa y TVAzteca) en el proceso electoral de 2006 ahora aluda a su derecho como ciudadano. En ese proceso, el mismo Tribunal Electoral, en su dictamen del cómputo final de la elección del 2006  reconoció que “las circunstancias en que tuvo lugar la intervención del presidente, en su momento impregnaron a su auditorio, y pudieron contribuir en alguna forma para determinar su intención de voto (…)”.

En ese mismo dictamen se estableció que las declaraciones del Presidente de la República ante medios de comunicación tenían un valor distinto al de cualquier ciudadano en el ejercicio de su libertad de expresión, toda vez que, al ser el máximo representante del gobierno, “sus declaraciones u opiniones son digas de tomarse en cuenta, por el conocimiento que pudiera tener de la situación general del país y, por tanto, de lo que más convenga en el futuro”. Razonó también que al tener un liderazgo partidista, su actuación pública podía identificarse como de vocería de otros y que “sus manifestaciones no se puedan separar fácilmente para identificar las que se realizan con el carácter de funcionario público, de las que se llevan a cabo con la calidad de simple ciudadano”.

Agregaban además que estas cualidades y características atraían una mayor atención e interés por parte de los medios de comunicación que las de cualquier otro ciudadano. 

Si bien ese proceso electoral se caracterizó por la ausencia de un entramado legal que permitiera inhibir, frenar y sancionar este tipo de conductas, el TEPJF sí logró configurar un proceso administrativo para que el IFE dictara las medidas necesarias para frenar los ataques mediáticos al candidato López Obrador; lo anterior después de que el entonces IFE rechazara un punto de acuerdo presentado por la coalición Por el Bien de Todos.

Es innegable que las profundas limitaciones de la legislación electoral vigente en 2006 en términos de modelo de comunicación y propaganda gubernamental constituyeron el marco propicio para las inequidades que se manifestaron y denunciaron. 

El triunfo tan cerrado en la contienda presidencial y la insuficiencia argumentativa vertida en el dictamen, al menos en lo relacionado con la intromisión del Presidente Fox, impulsó un importante movimiento encabezado por el candidato perdedor, López Obrador, cuya vía institucional avanzó sustancialmente con la reforma constitucional y legal 2007-2008. Entre los objetivos de dicha reforma expresados en el dictamen discutido por el Senado de la República en septiembre de 2007 se anotó: “impedir que actores ajenos incidan en las campañas electorales y sus resultados a través de los medios de comunicación; así como elevar a rango de norma constitucional las regulaciones a que debe sujetarse la propaganda gubernamental, de todo tipo, tanto durante las campañas electorales como en periodos no electorales”.

Regulaciones más específicas se fueron elaborando hasta tener un marco más acabado con la reforma de 2014 en la que se sustentan las limitaciones constitucionales al ejercicio de la comunicación de los funcionarios públicos. Cabe recordar el artículo tercero transitorio que mandató al Congreso a emitir una ley para regular el artículo 134 constitucional en materia de propaganda gubernamental; disposición que fue exigida al Congreso por organizaciones civiles especialistas en la materia ante su inacción misma fue expedida en febrero de 2018.

La finalidad del recuento realizado es solamente ilustrativa. El trayecto es mucho más complejo e interesante en términos de las negociaciones políticas y acuerdos que anclaron la legislación de 2014 a definiciones más precisas y claras acerca de lo que constituye la propaganda gubernamental, el uso de programas sociales y las limitaciones a las que se deben ceñirse los funcionarios públicos. Hoy, a diferencia del 2006, no hay margen para la interpretación.

Tras la liberalización política de 1977, la reforma electoral de 1991 inauguró una secuencia de falla – corrección que empezaba con un diagnóstico de problemas en el sistema electoral, normalmente señalados por la oposición, seguido de nuevas disposiciones legales correctivas cuyas características eran tipificar irregularidades e introducir sanciones.

En la contienda presidencial de 2012, le tocó turno, entre otras fallas del sistema, al gasto de campañas y la fiscalización. En estos asuntos, el punto de partida fue que una buena fiscalización, terminada cuando la autoridad o el representante electos están en funciones, acompañada, de ser el caso, de multas, ponía a quienes competían por un cargo de elección popular en una lógica de costo y beneficio que relativizaba el valor de cumplir con los topes de gastos de campaña y rendir cuentas. La corrección de 2014 consistió en la introducción de un sistema de fiscalización centralizado y en tiempo real, acompañado de sanciones inmediatas.

En cuanto a las precampañas, los problemas, sin embargo, no se limitaban al gasto, sino que empezaban por la simulación, fuera en la forma de precandidaturas únicas que hacían “precampaña” comunicándose con todos los votantes y no sólo con militantes y simpatizantes del partido, o en la forma de precandidaturas que sin nombrarse de esa forma y precisamente por no reconocerse así, pretendían no serlo, eludiendo las reglas de precampañas y la fiscalización.

En materia de precampañas, la normativa y las practicas de las autoridades administrativa y jurisdiccional electoral, implican reconocer primero las precampañas, incluso las que no se autodenominan así, y cuidar después, el cumplimiento de las reglas de gasto y rendición de cuentas. La simulación en el nombre de la precampaña, complica por definición la fiscalización, impidiendo la rendición de cuentas.

Los no se llaman a si mismos precandidatos alentados por sus partidos, transitan el proceso de selección con un dilema: si reconocen su condición real, vulneran la regla de la organización que formalmente no celebra precampañas, pero si no la reconocen, alineándose a la dinámica partidista, deben cuidar de no dejar rastro de su proselitismo, porque de hacerlo, tendrán que entregar informe de precampaña y al entregarlo, el montaje de la ausencia de precampañas se viene abajo.

En Michoacán, las precampañas de los aspirantes al cargo de gobernador del estado, dieron inicio el 23 de diciembre de 2020. El 22 de enero de este año, Morena informó a la autoridad electoral que no realizaría precampaña para el cargo de gubernatura. El 31 de enero terminó el periodo de precampaña y el 3 de febrero venció el plazo para recibir informes de gastos de precampaña. El 15 de febrero, la Unidad Técnica de Fiscalización (UTF) del INE, comunicó a Morena que detectó en vía pública y redes sociales, publicidad de precampaña con referencia a Raúl Morón. El 3 de marzo, la UTF pide a Morón información. Tanto Morena como Morón, niegan la existencia de precampañas. El 15 de marzo, la Comisión de Fiscalización del INE aprueba su dictamen, sin que existiera, en ese momento, informe de Morón. Pero, el 22 de marzo, Morena entrega 17 informes de gastos de precampaña -las inexistentes, hasta ese momento- entre los que figura el del precandidato a gobernador. Dos días después, el Consejo general del INE aprueba las sanciones correspondientes: al partido multa, al precandidato la negativa de registro. En los días siguientes, tanto el partido como el precandidato presentan recursos de impugnación que se acumulan en el recurso de apelación SUP-RAP-74/2021.

¿Cuáles son los argumentos de Morena y Morón? Primero, que no hubo precampaña. Segundo, que no tuvieron derecho de audiencia. Tercero que la sanción era desproporcionada. ¿Qué resolvió el TEPJF? Primero, que sí hubo precandidatos y actos de precampaña, por lo que debieron rendirse los informes correspondientes, mismos que se entregaron después de las fechas establecidas y cuando ya no era posible revisarlos, por lo que ni siquiera se trató de una entrega extemporánea, sino de la omisión de una obligación. Segundo, que sí hubo posibilidad de audiencia. Y tercero, que el INE debía revisar si la negativa de registro como candidato a Morón era una sanción proporcional.

¿Por qué el Tribunal le ordena al INE “realizar una interpretación conforme del artículo 229, párrafo 3, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en términos del apartado 3.6, a fin de que la sanción se pueda individualizar debidamente”? ¿Por qué no hizo esa interpretación el propio Tribunal?

En la Sentencia, el Tribunal sugiere, para la interpretación, distinguir entre entrega extemporánea y omisión (p. 53), habiendo calificada de omisa la conducta de Morena y Morón. También señala (p. 57) que “la no presentación de los informes de precampaña vulnera la certeza y la transparencia en la rendición de cuentas, ya que impide que la autoridad fiscalice los recursos que fueron utilizados por los partidos políticos y precandidatos en la competencia interna para designación de sus candidatos a un cargo de elección popular”, identificando con claridad el bien que se preserva. En otro pasaje (p. 61) se afirma que no registrar una candidatura “no se trata de una sanción inusitada de las prohibidas en el artículo 22 de la Constitución federal”. Pese a estas afirmaciones, la orden de reindividualización de la sanción a Morón, proviene de calificar (p. 63) de extemporánea la entrega del informe de gastos de precampaña, cuando anteriormente (p. 53) se había considerado omisión.

De las dos sentencias que el TEPJF produjo en el mismo mes de abril de este año, la primera y a la que ahora nos hemos referido, resultó una decisión sin solución, con un mandato basado en consideraciones inconsistentes que al final condujeron a una nueva ronda de decisiones en el INE y en el propio Tribunal.

Félix Salgado Macedonio no será candidato ni Gobernador de Guerrero. Al menos por el momento. El camino para llegar a este punto fue largo y complicado. Y para entenderlo es importante conocer qué dice la ley electoral, así como las decisiones que tomaron el Instituto Nacional Electoral (INE) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). A continuación presento un análisis del caso, enfatizando la última decisión del INE (INE/CG357/2021) que permitió la cancelación de la candidatura de Salgado.

Comencemos por lo más importante. La ley electoral establece con toda claridad que cualquier precandidato que no presente a tiempo su informe de ingresos de precampaña y que resulte ganador del proceso interno de su partido político debe ser sancionado con la pérdida de su derecho a ser registrado como candidato (art. 229.3 de la LGIPE). Se trata, sin duda sanción severa, pero entendible si consideramos que desde 2014 contamos con un modelo en el que contar con una  fiscalización rápida y eficaz es un imperativo constitucional.

Félix Salgado Macedonio participó en las dos encuestas que Morena hizo para definir a su candidato a la gubernatura de Guerrero. En ambos proceso resultó ganador. Y, sin embargo, en ningún momento presentó, a tiempo, su informe de gastos de campaña. Por esta razón, el INE aplicó lo que expresamente dice la ley electoral y canceló las candidaturas de Salgado Macedonio y de otros candidatos que no entregaron a tiempo sus informes de gastos de campaña.

Esta primera decisión del INE fue impugnada. En una polémica sentencia, el Tribunal Electoral se quedó a medio camino. Por una parte, dejó en claro que Salgado sí fue precandidato, que sí realizó actos de precampañas y que por tanto sí estaba obligado a presentar su informe de gastos de precampaña, pero que no lo hizo y que por ende debía ser sancionado. Por la otra, el Tribunal se negó a aplicar lo que expresamente dice la ley electoral. De acuerdo con las y los magistrados electorales, era necesario hacer una interpretación de la ley electoral de tal forma que la cancelación de la candidatura no fuera la única sanción. 

Más importante aún, la sentencia fijó algunos parámetros que el INE debía seguir para determinar si se debía confirmar la cancelación de la candidatura, o bien, una multa o una amonestación. Ahora bien, ¿cuáles fueron estos parámetros? A continuación enlisto los parámetros que fijó el Tribunal así como la forma en que los aplicó el INE.

1. Valorar la voluntad o disponibilidad procesal de Salgado a presentar el informe dentro del plazo establecido en la normativa electoral.

 Sobre este aspecto, el INE enfatizó que Félix Salgado Macedonio fue emplazado al procedimiento el 24 de febrero de 2021 y que, al presentar sus alegatos, Salgado dijo que no había realizado actos de precampaña y que incluso no era la persona que aparecía en las imágenes y videos de Facebook en los que el propios Salgado reconocía su aspiración por la gubernatura y su registro como precandidato. El INE concluyó, por tanto, que no se advertía que Salgado hubiese tenido la voluntad de cumplir con su obligación. Finalmente, el INE señaló que en ninguno de sus escritos de Salgado (entregados el 28 de febrero y el 6 de marzo) Salgado dijo haber entregado informe alguno a Morena.

2. El momento en que fue presentado el informe y si con ello se permitió o no al INE ejercer su función fiscalizadora.

En este rubro, el INE señaló que Morena presentó un informe de gastos de precampaña de Salgado Macedonio hasta el 22 de marzo, esto es, veinticuatro días después de que había concluido el proceso de revisión de informes. Este retraso hizo imposible que el INE pudiera desplegar su facultad de verificar y comprobar los recursos que recibió y gastó Salgado Macedonio en su precampaña. Asimismo, el INE enfatizó que, pese a la evidencia encontrada por el Instituto, Salgado presentó su informe en ceros, es decir, como su no hubiese tenido ni ingresos ni gastos de precampaña. Y, peor aún, el INE advirtió que aunque el informe estaba fechado el 9 de enero de 2021, lo cierto es que no había ninguna evidencia de que Salgado lo hubiese presentado ante Morena, y que tampoco lo había entregado al INE en las dos oportunidades que tuvo. Esta situación, de acuerdo con el INE, podía ser incluso un indicio de fabricación de pruebas. En palabras de la propia resolución del INE: “si el informe que presentó estaba fechado el nueve de enero del año en curso, ¿por qué cuando lo requirió la unidad fiscalizadora no lo exhibió?”.

3. La naturaleza y los bienes jurídicos que se ponen en riesgo o se afectan.

El INE razonó que Salgado “puso en peligro” y “lesionó gravemente” principios tan relevantes como la equidad en las contiendas, la transparencia en el uso de los recursos y la rendición de cuentas. En este sentido, enfatizó que Salgado no sólo no presentó su informe, sino que además intentó en engañar al INE, alegando que él nunca realizó actos de precampaña y presentando un informe en ceros cuando ya había terminando el proceso de fiscalización.

4. Las circunstancias particulares objetivas y subjetivas en las que se cometió la infracción.

Sobre este aspecto, el INE señaló que las reglas de fiscalización que se aplicaron en el caso de Salgado Macedonio están vigentes desde 2014, y que por lo menos desde 2016 el Tribunal Electoral ha fijado criterios sobre cómo interpretarlas. En ese sentido, sigue el INE, “ningún sujeto puede invocar desconocimiento de la normativa electoral vigente en materia de fiscalización”. Más aún, el INE señaló que el propio Salgado reconoció haber solicitado su registro como precandidato y que incluso fue la única persona que obtuvo dicho registro. 

5. Si hubo una intencionalidad y los medios de ejecución, valorando cuestiones como si se intentó encubrir la violación.

Respecto a este parámetro, el INE razonó que Salgado sabía que era precandidato, que debía presentar su informe de gastos de campaña y que si no lo hacía sería sancionado, pues Salgado sí obtuvo su registro como precandidato, fue requerido por el INE para que presentara el informe, e incluso el propio Salgado presentó un informe de gastos en ceros el 22 de marzo. Pese a tener conocimiento de esta obligación y de ser requerido, Salgado deliberadamente decidió no informar al INE sobre los recursos que usó en su campaña.

6. El monto económico o beneficio involucrado.

Este es quizá uno de los puntos más importantes de la resolución. El INE pudo detectar gastos por un monto de $19,872.48 pesos, que nunca fueron reportados ni por Morena ni por Salgado. Sin embargo, la resolución es clara al señalar que esto simplemente constituyó un “hallazgo de auditoría”, esto es, lo que pudo encontrar el INE y no la totalidad de lo gastado. En palabras de la resolución, “el monto involucrado solo puede corresponder a los eventos detectados por la autoridad, sin tener la posibilidad real de determinar el monto total involucrado, sino sólo una fracción del mismo”. El gran problema, razona la resolución, es que al negarse a informar sobre sus ingresos y gastos, Salgado generó “un daño mayor al reflejado en el monto económico de los hallazgos detectados”, pues dicha omisión impidió que el INE pudiese hacer una revisión exhaustiva. Finalmente, la resolución razona que sancionar a Salgado sólo a partir de los hallazgos podría generar incentivos perversos, esto es, que los partidos y precandidatos “apuesten al engaño y a la evasión, para así omitir presentar sus informes por encontrar más benéfico solo hacerse cargo de la sanción económica”, por lo que la sanción a imponer debía tener “como fin último disuadir la realización de la conducta, y por lo tanto tiene que ser ejemplar”.

7. Su impacto o trascendencia en la fiscalización, rendición de cuentas y la equidad.

Finalmente, el acuerdo del INE enfatizó que al no cumplir con su obligación de presentar el informe de precampaña, Salgado Macedonio “afectó de forma grave” el modelo de fiscalización, así como la rendición de cuentas.

Los anteriores elementos llevaron a que el INE calificara la infracción como grave mayor y que, después de hacer un análisis de proporcionalidad, concluyera que la sanción a imponer era la pérdida del derecho a ser registrado como candidato a la gubernatura de Guerrero. Esta decisión, como sabemos, fue de nueva cuenta impugnada ante el Tribunal Electoral, órgano que finalmente confirmó la determinación del INE. Pero esa resolución, como diría el clásico, es otra historia que seguramente será motivo de otro análisis en este espacio.

Una de las características centrales de un sistema político democrático es que todas las personas, sean como sean, vivan donde vivan y piensen lo que piensen, puedan ejercer sus derechos políticos-electorales en igualdad de condiciones. La ciudadanía no puede perderse porque una persona se encuentre lejos de su casa y es obligación de las autoridades electorales (y del Estado en su conjunto) garantizar la manera y establecer la logística que les permita a todas y todos ejercer sus derechos en plenitud.

A pesar de esta premisa, la conquista del derecho a votar, sin importar el lugar de residencia, es reciente en América Latina. La concepción clásica de ciudadanía ha estado vinculada a la nacionalidad de cada persona y, de alguna manera, a “estar presente” en el sitio de la elección. En las últimas décadas, las democracias latinoamericanas siguiendo a otras experiencias europeas, han ido ampliando el reconocimiento de derechos y, entre ellos, la posibilidad de que una persona vote en su país de origen desde el sitio donde resida. En ese sentido, en al menos 18 países de América Latina alguna modalidad de ejercicio del voto desde el extranjero se encuentra reconocido (#ObservatorioREFPOL)[1] . En la práctica, no siempre ese derecho se encuentra reglamentado (IDEA Internacional 2021)[2]  y, es aún menos común que la autoridad electoral genere mecanismos de gobernanza electoral que permitan implementar lo que señala la norma.

México es uno de los casos atípicos. Desde que se fortaleció la universalización del sufragio en 2005, al reconocer que el lugar de residencia no puede ser un factor que impida el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas, las autoridades electorales han debido procurar que lo que dice la norma se aplique en la práctica. En ese sentido, dado que la reforma estableció el voto postal para el sufragio desde el extranjero y, desde las reformas de 2014 también se permite emplear para este fin el voto por internet, el INE debe asegurar que ese mandato se cumpla. Los cambios introducidos en la reforma de 2014 mejoraron la logística del voto desde el extranjero en diversos puntos: 1) la posibilidad de obtener la credencial para votar en embajadas y consulados (antes era necesario tramitarla en territorio nacional); 2) que la credencial dejara de estar georeferenciada a una residencia dentro del país, lo que facilita el trámite para los migrantes y para las y los ciudadanos mexicanos que nunca han vivido en México; 3) la posibilidad de elegir senadores; y 4) la posibilidad del voto por Internet (Beltrán Miranda 2021)[3]. 

De ese modo, lo que hizo el INE el pasado 16 de abril de 2021, es de lo más natural. En cada proceso electoral, la autoridad debe regular la logística del voto desde el exterior para garantizar que no se afecte ningún derecho de quienes se encuentran fuera del territorio. De este modo, una vez más, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral aprobó (en este caso, por unanimidad) la logística para el escrutinio del voto postal y electrónico para que las y los mexicanos que viven en el exterior puedan votar en igualdad de condiciones (Acuerdo INE/CG375/2021).

Los procedimientos que adopta el INE están constreñidos por las reglas establecidas en la legislación electoral y, en este sentido, las decisiones del Instituto simplemente desarrollan a mayor detalle las normas legisladas, para establecer mecanismos que deben desarrollarse para el cómputo de la votación recibida en el extranjero. Adicionalmente, cuando sea necesario, el INE también incorpora las medidas específicas con las que se hace frente a las condiciones especiales de cada proceso; este año son las medidas necesarias para proteger la salud de las personas que participarán en el cómputo de votos en el contexto de la crisis sanitaria.

En el caso del Acuerdo recién aprobado, se establece la logística para la instalación de las 21 mesas de Escrutinio y Cómputo (MEC) postales para contabilizar los votos de manera que se reciban de las y los mexicanos residentes en en el extranjero de las 11 entidades con Procesos Electorales Locales (PEL) que reconocen este derecho, así como de una MEC electrónica para contabilizar los votos de las y los mexicanos residentes en extranjero que decidan emitirlos de manera electrónica por internet. En estas MEC participarán 129 ciudadanas y ciudadanos que han sido designadas y designados como funcionarios MEC, así cómo representantes de Organismos Públicos Locales (OPL), personal del INE, partidos políticos, candidaturas independientes, observadores, supervisores y capacitadores electorales, al igual que visitantes extranjeros y medios de comunicación. Finalmente, el Acuerdo establece las medidas sanitarias, como establecimiento de los filtros sanitarios, obligación de portar el cubrebocas y guardar distancia, entre otras.

Con este Acuerdo, el INE cumple con su obligación de garantizar el ejercicio del voto de las personas mexicanas residentes en el extranjero y contribuye a fortalecer la transparencia en este proceso electoral, indispensable para la confianza ciudadana y para la legitimidad de los resultados. Pensar y efectuar a la gobernanza electoral, garantizando certeza y transparencia, forma parte de las tareas que el INE debe realizar para que las elecciones sean libres, justas y competitivas.

Referencias:

[1] https://reformaspoliticas.org/reformas/voto/

[2] IDEA Internacional, Voting from abroad database. Disponible en https://www.idea.int/data-tools/data/voting-abroad [Consultada el 27 de abril de 2021].

[3] https://reformaspoliticas.org/yuri-gabriel-beltran-miranda/

Raúl Morón Orozco, precandidato del partido Morena a la gubernatura de Michoacán, no entregó su informe de gastos de precampaña. Al comprobar lo anterior el Instituto Nacional Electoral (INE) determinó quitarle el derecho a contender como candidato y solicitó al Instituto Electoral de Michoacán que hiciera lo necesario para implementar su decisión. 

Él se inconformó frente a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (SS-TEPJF) y solicitó en su demanda que éste inaplicara los artículos 229 numeral 3 y el 456 numeral 1, inciso c, fracción III. En pocas palabras les pidió declarar que dicha normatividad contraviene la Constitución porque, desde su perspectiva, la sanción es excesiva y vulnera el derecho a ser votado(a) de quienes incumple esta obligación legal.

La SS-TEPJF (SUP-RAP-74/2021), confirmó que Morón Orozco había cometido la falta, reconoció que ambos artículos dicen que cuando un precandidato(a) no entrega su informe de gastos de precampaña no podrá ser registrado como candidato. No obstante, lo anterior, Reyes Mondragón afirma en la sentencia aprobada por mayoría de 5-2 que la pena pudiera ser excesiva, pudo tomar uno de dos posibles cursos de acción, a saber:

1. Confirmar lisa y llanamente la resolución del INE (INE/CG297/20219)
2. Conceder razón al denunciante, inaplicar los artículos y zanjar el problema de una buena vez por todas. El informe de gastos de precampaña ya no es, en este caso ni en casos futuros un requisito para ser candidato. La omisión es solamente una falta administrativa que merece sanciones más leves (amonestación pública, multa al candidato y al partido)

Sin embargo, renunciaron a resolver en plena jurisdicción, lo que habría incrementado la certeza presente y futura, optaron por regresar el asunto al INE para que (re)calificara la falta tomando en cuenta lo siguiente:

1. Tipo de infracción (acción u omisión)
2. Circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se concretizaron.
3. Comisión intencional o culposa de la falta.
4. La trascendencia de las normas transgredidas.
5. Los valores o bienes jurídicos tutelados que fueron vulnerados o la lesión, daño o perjuicios que pudieron generarse con la comisión de la falta.
6. La singularidad o pluralidad de las faltas acreditadas.
7. La condición de que el ente infractor haya incurrido con antelación en la comisión de una infracción similar (Reincidencia).

En la nueva resolución del INE, aprobada por una mayoría de 6-5, resolvió que la falta es de la mayor gravedad y por tanto ratificó la sanción puesta con anterioridad: Raúl Morón Orozco no puede ser registrado como candidato a la gubernatura de Michoacán. El CG cumplió con la sentencia, ya que el Tribunal no le ordenó disminuir la sanción, simplemente le pidió (re)valorar con las consideraciones apuntadas, lo que hizo a cabalidad.  

Consideró la falta de la mayor gravedad porque ni el candidato ni el partido quisieron cumplir con su obligación habiendo tenido tres diferentes oportunidades para ello. Consideraron que trató de engañar a la autoridad al afirmar que no había hecho gastos de precampaña. Demasiado tarde, el 22 de marzo, Morones entregó un informe en ceros (es decir no admitiendo ningún gasto de campaña).  Fue imposible valorar este “informe” porque la Unidad Técnica de Fiscalización ya había entregado el 18 de marzo, 4 días antes, su informe al Consejo General.

¿Por qué la ley impone una sanción tan severa?

El argumento de la minoría del Consejo General y de la mayoría del pleno de la SS-TEPJF es que la sanción es muy severa y por tanto puede ser considerada contraria a otros principios y derechos constitucionales.

La reforma de 2014 tuvo como uno de sus principales propósitos, cambiar las reglas de la fiscalización para blindar las condiciones de equidad. El Poder Legislativo determinó acortar los tiempos de la fiscalización para que la falta de transparencia o el exceso de gastos impidieran competir o asumir el poder a posibles infractores(as), de lo contrario el daño a la democracia sería irreparable.

El Legislativo diseñó con plena conciencia una sanción extremadamente severa para que tuviera un efecto inhibitorio, para que nadie se atreviera a incumplir con esta obligación. Como podemos comprobar, se equivocó en su cálculo. Hay varios precandidatos y precandidatas que, como Morón, consideraron que no era grave incumplir con esta obligación.

¿Esta severísima sanción vulnera el derecho a ser votado(a)?

El derecho a competir por un puesto de elección popular es un derecho, por decirlo de alguna manera, restringido, ya que para poderlo ejercer cualquier persona tiene que cumplir con ciertos requisitos, los más conocidos son la nacionalidad, el lugar de nacimiento y/o lugar domicilio, y la edad. Esto lo establecen todas las leyes electorales del mundo y en ningún lado se considera que se violente el derecho de nadie a competir, son condiciones sine qua non para participar en los procesos de elección popular.

La reforma de 2014 simplemente lo que hizo fue, en nombre de la equidad, convertir el informe de gastos de precampaña en un requisito para poder competir. Por eso la solución es “binaria” sólo acepta un sí o un no. No admite gradación. Un requisito o se cumple o se incumple. Tengo la nacionalidad o no la tengo. Tengo los años requeridos o no. Por lo mismo el incumplimiento en la entrega del informe no es cualquier falta administrativa que admita una multa como sanción.

Quizá la pregunta que nos podríamos hacer es otra: ¿Debería ser requisito presentar el informe de gastos de precampaña para tener derecho a competir en una elección?  Se puede argumentar a favor o en contra con excelentes y atendibles razones en cualquiera de los dos sentidos, pero éste no es el momento, la ley dice clara e indubitablemente que quien no cumpla con este requisito no puede competir. En resumen, la mayoría del CG entendió que esta es una regla que no admite gradación porque es una norma de aplicación directa, si A entonces B. Si no se presenta el informe de gastos de precampaña [A], entonces no se puede registrar al infractor(a) como candidato(a) [B].  

Las decisiones a las que arribó la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación al resolver una serie de recursos (expedientes SUP-REP-69/2021, SUP-REP-139/2019 y acumulados y SUP-REP-185/2020) respecto a los alcances en los contenidos de la difusión de la publicidad gubernamental presentan todavía zonas de incertidumbre en cuanto a los frenos que deberían de imponerse a las denominadas “conferencias mañaneras” del presidente de la República.

Como se sabe, la polémica por la celebración de los coloquios presidenciales matutinos viene desde el inicio de la actual administración. Bien pronto quedó de manifiesto que una práctica que pretendió ostentarse como un ejercicio de rendición de cuentas de cara a la ciudadanía era en realidad, entre otras cosas, una simulación para la difusión de propaganda gubernamental.

Si ya de por sí esta condición sería suficiente para cuestionar si el hecho mismo de mantener tales “conferencias” se ajusta al modelo de comunicación política establecido en los artículos 41 y 134 de la Constitución, adicionalmente, dadas diversas coyunturas puntuales, la ejecución regular, diaria e interrumpida de las “mañaneras” acumulan claras faltas a la legalidad.

Señalo aquí dos casos específicos: la pugna en ocasión de las elecciones locales en Hidalgo y Coahuila de 2020 por las acumuladas restricciones que debían prevalecer dado el inicio de las campañas electorales en esas entidades, y el reforzamiento de la publicidad gubernamental en las conferencias vespertinas bajo la justificación —que por momentos parece lindar en pretexto— de informar a la ciudadanía sobre la pandemia de Covid-19.

Considerando algunos antecedentes puntuales en determinados fallos a los que ha llegado una mayoría (sospechosamente cada vez más estable) de magistrados en torno a diversos asuntos de interés particular para el gobierno en turno, las decisiones sobre el modelo de comunicación política —tan relevantes para las estrategias oficialistas— generan tanto expectativas como suspicacias. En su momento, el INE emitió lineamientos generales, realmente con criterios mínimos, muy razonables, para limitar excesos en las “mañaneras”, lineamientos que fueron impugnados y revocados por la Sala Superior. De ahí la fundada expectativa de que cualquier nuevo fallo al respecto terminaría alineado con la agenda del gobierno.

Sin embargo, hay que señalar que, en esta ocasión, hay decisiones acertadas en la sentencia motivo de este análisis. La Sala Superior del Tribunal Electoral elaboró una suerte de decálogo sobre pautas y criterios que deberán observarse en la transmisión de las conferencias mañaneras del titular del Poder Ejecutivo Federal o de cualquier otro ejercicio de comunicación gubernamental con características similares.

Puntualmente, el que me parece más relevante es el que señala que “las normas que restringen la difusión de los informes de labores o los promocionales son aplicables tanto a las y los funcionarios públicos como a las concesionarias de radio y televisión”. Es decir (y por eso resulta lo más destacable de la sentencia de marras), las restricciones a la publicidad y propaganda gubernamental establecidas en el artículo 134 siguen vigentes: “En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público”.

Aun así, la sentencia sigue siendo claramente insuficiente para atender el grave problema de fondo que, con toda seguridad, seguirá presente durante el actual proceso electoral y más allá: el absurdo barroquismo que se ha ido construyendo para “limitar-pero-no-mucho” al presidente de la República, pero también a los ejecutivos estatales y municipales, así como a los legisladores federales y locales, en la promoción personalizada de logros en el desempeño de sus encargos.

Ese es el problema de raíz. En una democracia liberal (Palomar y Vives, 2018) el modelo de comunicación política se sostiene —o al menos así debería ser— en tres simples premisas básicas:

• El gobierno y su partido pueden defender libremente sus logros.
• Los partidos de oposición son libres para atacar al gobierno y a su partido, o a los otros partidos, y todos ellos para defenderse y/o contratacar.
• Los ciudadanos pueden ejercer, sin restricción, su libertad de expresión, en cualquier sentido.

Mientras no se cumpla esa condición, de la que —para peor— cada vez distamos más, seguirán sucediéndose con toda certeza distintos conflictos que a su vez seguirán incentivando a los actores políticos a buscar subterfugios para no cumplir con el modelo de comunicación política establecido en la Constitución, las leyes secundarias y los acuerdos del INE. Y, por supuesto, el presidente de la República será quien seguirá sacando mayor raja política del estado actual de cosas y de la incertidumbre sobre la normatividad aplicable.

Referencias:

https://cronicaelectoral.juridicas.unam.mx/posts/post_index/556-la-polemica-por-el-spot-de-mexicanos-primero-apuntes-para-el-debate

Como se ha dejado constancia en este mismo espacio, si bien el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) se ha empeñado en evitar pronunciarse sobre los alcances y los límites normativos de las conferencias de prensa matutinas de Andrés Manuel López Obrador (AMLO), o en otras palabras, se ha encargado, simple y sencillamente, de proteger “las mañaneras” (ese particular y difuso modelo de comunicación política desplegado de manera diaria por el Presidente de la República), lo cierto es que en el presente caso la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral da un paso hacia atrás, como si de repente la mayoría de las y los magistrados hayan reculado en sus anteriores determinaciones —aunque sin que esto necesariamente signifique algo positivo—, y ahora se intentan esbozar algunas pautas generales para que la información que se presente en dichos espacios resulte neutral y, por ende, no afecte al proceso en curso.

En el marco de la revocación de las sanciones impuestas en 2019 y 2020 por la Sala Regional Especializada a diversas concesionarias de radio y televisión debido a que transmitieron íntegramente “las mañaneras” en entidades federativas donde se estaban llevando a cabo elecciones, la Sala Superior del Tribunal Electoral aprovechó para retomar el tema y así enfatizar en que dicho modelo de comunicación política, por más que se presuma como un auténtico ejercicio periodístico, y las temáticas que allí se abordan dependen de las múltiples preguntas de quienes ejercen labores periodísticas, en igual sentido cuenta con varios elementos de propaganda gubernamental indistinguibles de los aspectos meramente informativos; por ello, es posible que tanto AMLO como las concesionarias que difundan sus conferencias, estarían en riesgo de violar el artículo 41 constitucional; pues no hay que olvidar que “las normas constitucionales en materia de comunicación y de propaganda gubernamental en materia electoral protegen la equidad de la competencia y la neutralidad de los gobernantes en el desarrollo de los procesos electorales.”

De ahí que, durante el actual proceso electoral, el TEPJF haya concluido que López Obrador deberá abstenerse de usar su modelo de comunicación política para divulgar logros de su Gobierno, presumir programas sociales, realizar juicios valorativos respecto a gobiernos locales, así como también evitar realizar comentarios sobre los comicios, e incluso, se indicó que solo podrá presentar información neutral sobre educación, salud y protección civil; cabe mencionar que dichos criterios no son individualizados de forma exclusiva para el Presidente de la República sino que también aplican a cualquier servidor público (asunto: SUP-REP-139/2019 y acumulados y SUP-REP-185/2020).

En mayor o menor medida, lo que viene a clarificar la sentencia y sus respectivos precedentes es que más allá de la estrategia comunicacional en la que se haya decidido desplegar la información política de algún determinado Gobierno, lo que debe importar para velar por el orden constitucional es el contenido material de dicha información, es decir, su fondo y no su forma.

Aquí, en todo caso, habrá que dejar en claro que la sentencia para nada prohíbe “las mañaneras” pero tampoco establece algo que no diga la Constitución. La insistente reiteración por parte de Sala Superior en modular las cuestiones políticas con las jurídicas ha terminado por hacer de sus decisiones una especie de recomendaciones que quedarán al completo arbitrio de los involucrados. Y es que tan solo unos días después de dicha determinación, no es como que el Presidente de la República haya puesto un freno a la cantidad de información que despliega día a día desde palacio nacional, llegando al extremo de pronunciarse sobre la viabilidad de la candidatura de Félix Salgado Macedonio ante la negativa de registro por parte de la autoridad administrativa en materia electoral.

Así, al supuestamente comunicar a destajo, al querer comportarse como un ciudadano más, el lenguaje político del Presidente se confunde y se empieza a tergiversar y lo que comenzó como un acto de comunicación política ha llegado a rayar en acciones como estigmatizar y descalificar a medios y periodistas, funcionarios, gobernadores, jueces, abogados, y cualquier individuo que no le simpatice al dueño de las mañaneras…, acciones que el Tribunal Electoral ha permitido al no tomar una determinación firma al respecto.

Como si fuera un juego de nunca acabar, en el que los presuntos afectados deberán interponer incesantemente recursos para evitar que se sigan vulnerando los derechos que consagra nuestro máximo ordenamiento, mientras la presente integración de magistrados electorales no fijé de manera tajante un límite al Presidente, o incluso se establezca una sanción por su inacabable manera de comunicar —la cual, ya se ha dicho, muchas veces raya en la ofensa y el desprestigio para afectar la equidad en las contiendas electorales—, en el actual contexto político, resulta bastante complejo que sean los servidores públicos quienes tengan absolutamente el deber de cuidar que sus “dichos no contengan elementos que puedan determinar las preferencias electorales o la opinión pública durante las elecciones”, así como de “ser particularmente escrupulosos, en la etapa de campañas electorales, al dirigir mensajes que pueden ser retomados por los medios de comunicación para su posterior difusión”.

Tal parece que ante las indeterminaciones y criterios contradictorios de la Sala Superior del TEPJF, “las mañaneras” del Presidente de la República refuerza su carácter difuso, evidenciándose como una grieta jurídica en nuestra democracia que los magistrados no han si quiera intentando remediar.

Resulta indispensable la formulación de criterios claros y congruentes con la Constitución que establezcan demarcaciones más allá de la buena voluntad y prudencia de alguien que se aprovecha de la desregulación, de un actor político que actúa como si su actuar estuviera ajeno al Derecho, en las que él es el único amo y señor de sus dichos.

¿Cuáles son los canales y los actores legítimos para que el Estado pueda distribuir recursos públicos a través de programas sociales a la ciudadanía? En caso de que sean grupos políticos vinculados a un partido y que, además, se haga a través de canales estatales, ¿en qué medida puede definirse esta estrategia y esta acción como propaganda gubernamental personalizada? Y, en caso de que esto ocurra, ¿quién resulta responsable por el hecho de que grupos partidistas empleen recursos públicos para fines partidistas y apelen a la imagen de líderes o partidos en su tarea de promoción y movilización social?  

Todos estos interrogantes son los que surgen del análisis de una decisión reciente (del 31 de marzo de 2021) y aprobada de manera unánime en votos de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) al ordenar a la Sala Regional Especializada del mismo Tribunal revisar una decisión que esta Sala había tomado a partir de dos denuncias realizadas por el Partido de la Revolución Democrática (PRD) en 2019. Las denuncias del PRD pedían a la justicia electoral verificar varios elementos: a) en qué medida los denominados “Servidores de la Nación” habían empleado recursos públicos e incurrido en promoción personalizada del Presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador, al distribuir recursos (supuestamente) contraviniendo el artículo 134 de la Constitución y b) si había responsabilidad por parte del presidente, la Secretaria de Bienestar, la Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano de la Secretaría de Bienestar y la Coordinación General de Programas para el Desarrollo del Gobierno Federal frente a esas acciones denunciadas por el PRD. 

Aún cuando esta decisión judicial no está directamente relacionada con el actual proceso electoral 2020-2021, resulta interesante evidenciar los problemas de interpretación (e indefinición) en la resolución de la Sala Superior dado que, al revocar en parte lo decidido por la Sala Especializada, no permite responder los interesantes interrogantes que se plantean ante esta situación. En sesión pública no presencial, más de dos años después de que el PRD presentó la primera denuncia, la Sala Superior revocó parte de la Sentencia de la Sala Regional Especializada que había sido impugnada, con la intención de que la Sala Regional analice nuevamente su competencia para conocer las violaciones denunciadas. Asimismo, indicó que se haga una nueva valoración de pruebas en los hechos relacionados con la violación al artículo 134 de la Constitución en los estados donde sí hubo procesos electorales locales en los meses finales de 2019. Además, la Sala Superior revocó otra parte de la Sentencia para que la Sala Especializada analice nuevamente si hubo irregularidades por el inicio del proceso electoral local en el estado de Coahuila.

La Sala Regional Especializada consideró que no había responsabilidad alguna del presidente de México, dado que no autorizó el uso de su nombre e imagen ni participó en los hechos denunciados. La Sala indicó que ni el Presidente ni miembros del gobierno federal fueran responsables por la violación del artículo 134 de la CPEUM. Tampoco se concretó esa responsabilidad al partido político Morena, aunque sí consideró que había responsabilidad de 14 delegados estatales, 21 subdelegados regionales y 8 servidores de la Nación (Expediente SRE-PSC-71/2019). 

A consideración de la Sala Superior, el análisis de la SRE no fue suficientemente exhaustivo, por lo que resulta necesario que la autoridad revise nuevamente la evidencia y el contexto en el que ocurrieron los hechos. En cuanto a la competencia, la Sala Regional Especializada decidió asumir la competencia, sosteniendo que las conductas denunciadas podrían haber tenido impacto en las contiendas electorales. Sin embargo, en la interpretación de la Sala Superior, el estudio de la competencia debía incluir también un análisis de la temporalidad de los supuestos hechos irregulares, pues no todos ellos ocurrieron durante un proceso electoral o en un momento cercano al inicio de uno. En ese contexto, señaló la Sala Superior, resulta indispensable ponderar el mandato legal que delimita la competencia de la autoridad electoral, así como la posibilidad de que las conductas denunciadas pudieran influir en una contienda, incidir sobre la ciudadanía o constituir un uso indebido de los recursos públicos, cuando algunas de ellas ocurrieron antes de la toma de protesta por el Presidente Electo. 

Al regresar el asunto a la Sala Regional Especializada, la Sala Superior alarga el proceso de análisis de las denuncias presentadas y de la definición de la posición de la autoridad electoral frente a los hechos denunciados. A más de dos años de los primeros sucesos que dieron origen a esta actuación, la justicia electoral ha sido incapaz de determinar si se trata de violaciones a la Constitución y, en ese caso, de imponer las sanciones correspondientes. El análisis de estas decisiones nos obliga a repensar respecto a los interrogantes planteados y a la necesidad de que la justicia electoral sea clara y específica respecto a quiénes pueden (y quiénes no) distribuir recursos públicos; cuáles son los criterios para determinar qué es (y qué no) propaganda gubernamental personalizada y, en esas situaciones, quiénes asumen la responsabilidad por lo que militantes, activistas, autoridades u otros funcionarios realizan en nombre de un proyecto político y/o un gobierno. En ese sentido, cabe esperar una nueva decisión de la Sala Regional Especializada determinando las responsabilidades de los y las funcionarios en el uso de los recursos públicos y, probablemente, otras impugnaciones más ante la Sala Superior.