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Hace algunos días, por primera vez en México, 949 personas en prisión preventiva votaron en la elección de diputados federales electos por el principio de mayoría relativa y de representación proporcional. Para ejercer este derecho, cada una de ellas tuvo que satisfacer los requisitos y procedimientos establecidos por el Instituto Nacional Electoral (INE) en Modelo de Operación del Voto de las Personas en Prisión Preventiva y los Lineamientos para la conformación de la lista nominal de electores de personas que se encuentran en prisión preventiva para el proceso electoral federal 2020-2021.
El camino hasta este punto inició con cuando dos personas, que se autoidentifican como tsotsiles, promovieron un juicio de protección de los derechos político-electorales en contra de la omisión del INE para garantizar el derecho al voto de las personas privadas de la libertad. En una decisión dividida, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) sostuvo que las personas sujetas a prisión preventiva (sea justificada u oficiosa) tienen derecho a ejercer el voto activo, al estar amparadas por el principio de presunción de inocencia.
Con base en una interpretación evolutiva del artículo 38.II constitucional, la Sala Superior ordenó al INE adoptar las medidas necesarias, en el ámbito de su competencia, para asegurar el voto de las personas en prisión preventiva en el año 2024. La sentencia de la Sala Superior determinó, además, que antes de dichas elecciones debería haber una “primera etapa de prueba”. Una especie de prueba piloto, a partir de la cual se pueda
En cumplimiento de esta sentencia, el INE acordó que el programa piloto se realizaría durante la próxima elección federal de 2021. Las personas que podrían participar en dicho programa eran aquéllas que se encontraran en prisión preventiva dentro de cinco centros federales de reclusión, correspondientes a cada una de las cinco circunscripciones electorales plurinominales. En apego a los criterios establecidos en la propia sentencia de la Sala Superior, el programa piloto abarcó tanto reclusorios varoniles como femeniles.
La importancia de la prueba piloto está descrita de manera explícita en el Acuerdo INE/CG97/2021, del 3 de febrero de 2021. Se trata, además de garantizar el derecho el voto a parte de personas en prisión preventiva, de generar la información necesaria para que el INE esté en posición de “tomar la decisión final sobre el modelo del voto que se adoptará para el PEF 2024 y determine si el ejercicio del derecho al voto se aplicará solamente a la elección presidencial o a otras elecciones.” Es decir, es una prueba piloto en la que nos estamos jugando las condiciones de ejercicio del derecho de cientos de miles de personas que, en México, se encuentran hoy en día en prisión preventiva.
Según el Cuaderno Mensual de Información Estadística Penitenciaria Nacional, para marzo de 2021, la población total en situación de cárcel en México era de 219,117. De éstas, el 87.13% correspondían al fuero local en tanto que el restante 12.87% eran del fuero federal. En total, 93,787 personas –es decir, el 44.43%- estaban privadas de la libertad sin contar con una sentencia definitiva en su contra.
El elevado número de personas en prisión preventiva es resultado del uso expansivo (y arbitrario, valga decir) de esta medida cautelar dentro del sistema jurídico mexicano. Su efecto más directo es, como lo han apuntado tanto órganos nacionales como mecanismos internacionales, la restricción expansiva de los derechos humanos de personas que, jurídicamente, aún se deben presumir inocentes. La restricción de cualquier derecho, más allá de la libertad física, es cuestionable, por decir lo menos.
En este sentido, la posibilidad de garantizar el voto a las personas en prisión preventiva –dejando de lado los problemas argumentativos que pueda tener la sentencia de la Sala Superior del TEPJF– es, en mi opinión, un importante avance en pro de la protección integral de las personas en situación de cárcel. Particularmente, cuando las mismas están aún amparadas por el principio de presunción de inocencia
La pregunta, ahora, es si el modelo que el INE ha planteado hasta el momento será realmente adecuado y eficiente para satisfacer el ejercicio del derecho al voto de las personas en prisión preventiva, en relación con la obligación de garantía establecida constitucional y convencionalmente.
Según el Acuerdo INE/CG97/2021, para marzo de este año, 2,185 personas en prisión preventiva se encontraban recluidas en los centros penitenciarios seleccionados para la prueba piloto. De esta muestra, solo 949 personas efectivamente emitieron su voto.
No se cuenta aún con un informe del INE en que se analice la prueba. Sin embargo, el mero hecho que menos de la mitad de las personas que podrían participar en esta elección efectivamente lo hayan hecho despierta muchas dudas. Particularmente, considerando los posibles ajustes que se puedan o deban implementar al modelo, antes de la elección presidencial de 2024.
Es importante tener claridad sobre cuál fue el motivo por el que tantas personas no quisieron o no pudieron participar en la prueba. ¿Se trata de problemas con las solicitudes de inscripción individual a la lista nominal de electores en prisión preventiva? ¿Se trata de falta de información sobre el proceso mismo y sus implicaciones o información sobre partidos políticos o candidatos? ¿Se trata de cuestiones vinculadas con la seguridad de las personas electoras?
Estas preguntas se suman a las dudas que la prueba piloto generaba, desde su propio diseño. ¿Por qué incluir solamente centros de reclusión federal, si un enorme porcentaje de las personas a quienes se tendrá que garantizar el voto en 2024 se encuentran en centros locales? ¿La muestra que se tomó para este piloto es realmente representativa de las condiciones personales o institucionales que imperan en el sistema penitenciario mexicano? En caso contrario, ¿la información recebada en este ejercicio preliminar es suficiente para diseñar el modelo definitivo? En este momento, las preguntas son muchas más que las repuestas.
Cualquier decisión que tome el INE sobre las condiciones o modalidades para el ejercicio del voto en prisión preventiva deberá sujetarse a estrictos criterios en materia de derechos humanos. El INE tiene en sus manos la delimitación del ámbito de protección del derecho de más de 92,000 personas que, por primera vez, podrán ejercerlo, aun estado sujetas a prisión preventiva. Esta es una enorme responsabilidad que requiere examinar, con la mayor cautela, los distintos escenarios. Para esto, deberá echarse mano de las herramientas necesarias para asegurar que cualquier modulación o restricción que se establezca al ejercicio del derecho al voto esté justificada, sea proporcional, no sea discriminatoria, etcétera.
Posdata: No se puede concluir este comentario sin expresar el reproche que amerita el creciente uso de la prisión preventiva (oficiosa o justificada) en México. Estas es una práctica que va en contra de la protección de múltiples derechos y que debe cesar o limitarse a la brevedad
Hay que recordar que en la justicia electoral mexicana existen varias instancias encargadas de resolver las controversias, quejas e impugnaciones que se presentan al garantizar los derechos de corte político-electoral.
Asimismo, no hay que olvidar que el Tribunal Electoral no funciona de manera aislada. Y es que si bien la Sala Superior es la máxima y última autoridad en la materia, esta institución jurisdiccional también cuenta con cinco Salas Regionales (Monterrey, Veracruz, Ciudad de México, Guadalajara y Toluca), que sirven para conocer las impugnaciones en el ámbito de su circunscripción territorial, y, además, existe una Sala Regional Especializada que es la encargada de resolver los procedimientos sancionadores relacionados con la violación a las normas que, entre otras cosas, regulan el acceso a radio y televisión de los partidos y candidatos; la aplicación imparcial de recursos públicos; la propaganda de entes públicos; la propaganda electoral; así como los actos anticipados de precampaña y campaña.
Su carácter especializado responde a la necesidad de mantener el equilibrio de las condiciones de competencia en los procesos electorales. Trabajando de la mano con la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto Nacional Electoral (INE), se aspira a que tal órgano pueda resolver casos de manera expedita y eficaz para responder de manera oportuna a los procedimientos especiales sancionadores que le remita la autoridad administrativa. Esto, teniendo en consideración que, de cualquier manera, la Sala Superior puede revisar las impugnaciones en contra de las resoluciones de la Sala Especializada.
Así, queda claro que el rol de la Sala Especializada del Tribunal Electoral resulta crucial en nuestra democracia, pues su trabajo abona a que los actores políticos puedan conocer sus límites y antepongan su prudencia y racionalidad a sus fervorosos ánimos por posicionar sus mensajes o desplegar sus actuaciones más allá de lo permitido por la ley.
Aquí es precisamente cuanto entra en el juego el Presidente, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), una figura por demás polémica durante el actual proceso electoral, pues sus dichos —a través de sus múltiples formas de comunicación política— han puesto en entredicho la efectividad de las normas constitucionales que buscan procurar la equidad en la contienda.
En ese sentido, hemos visto reiteradamente la manera cómo el titular del Ejecutivo se empeña en pronunciarse sobre el actual proceso electoral a través de sus conferencias de prensa matutinas, como si la Constitución fuera enteramente algo ornamental, AMLO ha preferido obviar los principios de equidad en la contienda, pues, día tras días, aprovecha cualquier oportunidad para la difusión de propaganda gubernamental, emitiendo discursos que develan sus preferencias electorales e incluso denunciando actos que no le corresponden propiamente a él en su faceta de funcionario público.
Esto ha decantando en ya varias sentencias emitidas por la Sala Superior, cuyo cumplimiento no queda del todo claro, pues mientras no exista voluntad y la racionalidad de la sanción depende de factores políticos, difícilmente se podrá garantizar su no repetición.
Por eso, precisamente, cuando el Presidente organiza un informe, denominado “Primeros 100 días del Tercer año de Gobierno”, y que se celebra en Palacio Nacional el 30 de marzo de este año, es decir, en plena campaña electoral, la verdad es que resulta imposible obviar que se están emitiendo actos tendientes a la propaganda gubernamental personalizada y generando afectaciones en estados como Campeche, Colima, Guerrero, Nuevo León, San Luis y Sonora (donde se realizan campañas electorales).
Frente a esta situación, el PRD denunció ante la autoridad electoral administrativa, tan solo unos días antes de que se llevara a cabo tal evento, que al difundir acciones y logros realizados por el gobierno de México, se posicionaría al partido político Morena dentro del imaginario social y así se estaría en posición de conseguir distintos beneficios electorales de cara al próximo 6 de junio. En igual sentido, el partido político inconformado solicitó medidas cautelares a fin de que AMLO no siguiera publicitando su imagen, ni la de su Gobierno. No obstante, la Unidad Técnica desechó la queja, considerando que los hechos no constituían una violación a la normativa electoral.
Ante esta determinación del INE, el PRD impugnó dicho acuerdo y el 7 de abril se revocó su desechamiento, ordenando que se admitiera la denuncia a trámite. Posteriormente, la Comisión de Quejas y Denuncias declaró improcedentes las medidas cautelares (por ya ser actos consumados) y también decretó la improcedencia de la tutela preventiva (al versar sobre hechos futuros de realización incierta), por lo que el actor volvió a objetar la decisión ante la Sala Superior, no obstante, esta se desechó por ser extemporánea.
En ese sentido, el 6 de mayo, la Sala Especializada dictó sentencia en la que determinó la inexistencia de las infracciones denunciadas relativas al evento “Primeros 100 días del Tercer Año de Gobierno”, alegando que el contenido del discurso del Presidente era lícito, pues no se acreditó la difusión de propaganda gubernamental en periodo de campañas, ni se actualizaba el uso indebido de recursos públicos, y tampoco se estaba en el supuesto de desplegar propaganda gubernamental personalizada.
Descaradamente, la Sala Especializada se encargó de sortear el fondo del asunto. Como asumiendo un rol pasivo que intenta no incomodar al Presidente, esta instancia jurisdiccional en material electoral justificó su pasividad en aras de desplegar una interpretación bastante laxa de la Constitución. Y es que al hacer una lectura parcial y a conveniencia del evento, se llegó a la conclusión de que el informe en cuestión tuvo como principal propósito informar sobre diversos temas de interés público (tales como los relativos a campañas de vacunación y el avance de las acciones contra la pandemia de Covid-19).
Por eso, de nueva cuenta, el PRD se encargó de interponer un recurso de revisión ante la Sala Superior, alegando en esta ocasión que Sala Especializada no tomó en consideración ninguna razón jurídica por la salvaguarda de los principios de congruencia y exhaustividad.
De ahí que, en un otro juicio, la Sala Superior le enmendó la plana a la Especializada, afirmando que los agravios presentados por el PRD eran esencialmente fundados y suficientes para afirmar que el discurso pronunciado por AMLO respecto a los 100 días de Gobierno, sí constituye propaganda gubernamental personalizada, en términos de lo dispuesto en el artículo 134 constitucional, párrafo 8; y su difusión contrarió la prohibición de propaganda gubernamental en periodo de campañas previsto en el artículo 41, base III, apartado C, párrafo 2 de la Constitución. Esto, ya que, al momento en que Sala Superior hizo un análisis exhaustivo del contenido del discurso pronunciado por el Presidente en el evento aludido, quedaron expuestas múltiples manifestaciones que acreditan los elementos personal, objetivo y temporal que son necesarios para configurar el ilícito.
De esa forma, tal y como lo había denunciado el PRD, quedó claro que AMLO vulneró gravemente las reglas electorales y por ello quienes integran la Sala Especializada deberán emitir una nueva sentencia no solo que acate lo ordenado por la Sala Superior, sino, y quizá sobre todo, que se ajuste a Derecho y sirva para emitir un contundente mensaje respecto a que nadie puede estar por encima de la Constitución…, ni siquiera el Presidente de la República.
Ahora, habrá que esperar la nueva sentencia y conocer sus efectos. En resumidas cuentas, tal parece que la Sala Especializada dice AMLO que siempre sí violó la Constitución.
El pasado 20 de mayo, el Consejo General del INE designó a Claudia Arlett Espino como presidenta provisional del Instituto Estatal Electoral de Chihuahua (IEE), luego de que la Sala Superior del TEPJF revocara el nombramiento de Víctor Yuri Zapata Leos como presidente del órgano electoral local.
La vacancia presidencial del IEE se originó un año atrás, por el fallecimiento de su titular, Arturo Meraz, en noviembre de 2020. En ese entonces el INE encargó por primera vez a Claudia Espino el despacho de la presidencia del instituto local, mientras se realizaba la selección “definitiva”. En diciembre de ese año, el INE lanzó la convocatoria de renovación y en abril del 2021 designó a Zapata Leos como presidente del IEE por un periodo de siete años.
El caso ante la TEPJF
Sin embargo, la decisión del INE fue impugnada por una de las concursantes, Érika Torres Terrazas, por considerar que la designación de un hombre como presidente del IEE incumplía el principio de paridad de género. La Sala Superior señaló que efectivamente el INE no atendió a dicho criterio, al no valorar que, desde su creación, en 1997, el IEE no ha sido presidido por una mujer, salvo una vez y de forma interina, precisamente el caso de la consejera Claudia Espino.
El 12 de mayo la decisión tomada por la Sala Superior quedó casi desapercibida, en medio de la resolución de otros asuntos, salvo para una persona: Víctor Yuri Zapata, quien apenas hacía su debut como consejero presidente del OPLE y pronto tendría que despedirse de sus compañeros. Un mes más tarde, y entre disculpas, el Consejo General del INE le retiraría el nombramiento a Zapata, en acatamiento de la sentencia del Tribunal Electoral (SUP-JDC-739/2021).
El criterio adoptado por el TEPJF
El presente caso es llamativo por al menos tres razones: uno carácter formal y uno sustantivo. Comienzo por esto último.
Es importante aclarar que, en este caso, el INE no inobservó el principio de paridad en la composición del OPLE: con la designación del ciudadano Zapata Leos, el Instituto local quedó integrado por tres mujeres y cuatro hombres, en cumplimiento con el mandato constitucional y los correspondientes requisitos legales y reglamentarios[1].
El TEPJF revocó la designación del INE por una razón distinta y de índole histórico: por la falta de alternancia entre hombres y mujeres en la presidencia del IEE durante los últimos 20 años. De modo que la alternancia, se impone como un criterio más que el INE debe atender en aras revertir la sistemática exclusión de las mujeres en la dirección de los OPLE (SUP-JDC-739/2021: 28).
Innegablemente podemos colocar esta sentencia con aquellas otras en las que el TEPJF ha ido perfilando el principio de paridad como un mandato de optimización (Jurisprudencia 2/2021) aplicable también en la integración de los Organismos Públicos Locales Electorales (OPLE).
Sin embargo, no se trata de un parámetro completamente nuevo: el Consejo General adoptó ese criterio en la convocatoria dirigida exclusivamente a las mujeres a fin de designar a la presidencia del Instituto Electoral del Estado de México (INE/CG13/2021). En aquella ocasión, el INE tomó en consideración, no sólo la composición total de la consejería sino, además, la integración histórica de su presidencia, con el fin de cumplir con el principio de paridad. Un criterio que, además, fue respaldado por el la Sala Superior (SUP-JDC-117/2021).
Las formalidades
Las razones expuestas por los jueces electorales en ese caso parecen de peso y son coherentes con la adopción de una robusta perspectiva de género. Sin embargo, hay un aspecto que resulta problemático en esta sentencia: el momento en que se presentó el juicio.
Uno de los requisitos de procedencia para cualquier juicio ciudadano es que las partes presenten sus demandas dentro de los plazos establecidos legalmente[2]. Sin embargo, este requisito no se cumplió en este caso concreto. La actora impugnó la convocatoria del Consejo General cuatro meses después de que el INE la hiciera pública y luego de que Víctor Yuri Zapata asumiera el cargo como consejero presidente del IEE. Precisamente por ese motivo, el magistrado Vargas había propuesto desechar el asunto en el proyecto de sentencia a su cargo; pues era evidente que el plazo para controvertir la convocatoria del INE ya había expirado[3].
Sin embargo, eso no bastó para no entrar al fondo del asunto. Si bien –de acuerdo con los propios magistrados– “el criterio de esta Sala Superior ha sido que para efecto de revisar las reglas de designación se debe impugnar, en tiempo y forma, la convocatoria”, en esta ocasión el Consejo General del INE debía hacer una excepción apegada “estrictamente por las particularidades” del caso concreto (SUP-JDC-739/2021: 28).
Los comentarios
Es cierto, las trayectorias de integración de los institutos electorales de Chihuahua y Estado de México son parecidos porque ninguna mujer había sido designada para presidir los OPLES en esos estados. Sin embargo, se trata de una “similitud fáctica”, las condiciones jurídicas de este caso eran muy distintas. En el proceso de selección del instituto electoral del Estado de México sólo participaron las mujeres y el promovente del juicio impugnó la convocatoria desde un inicio y antes de que el INE echara a andar el proceso de selección y designación.
Ahora bien, la misma Sala Superior reconoció que el INE puede seleccionar “en el ejercicio de su libertad discrecional” a la persona que considere idónea para ocupar la presidencia de un OPLE, con independencia de su género, siempre y cuando garantice que el consejo local quede integrado por al menos tres personas del mismo género (SUP-JDC-739/2021: 22).
De acuerdo con lo anterior, el INE emitió una convocatoria abierta para hombres y mujeres con el fin de integrar la presidencia vacante del IEE de Chihuahua. Ninguna de las personas aspirantes al cargo, incluida la parte actora, contravino la convocatoria. Al contrario, Erika Torres consintió y participó activamente en cada una de las etapas del proceso de selección, de acuerdo a los términos y condiciones aprobados por el INE, al igual que el resto de sus compañeras y compañeros.
La promotora del juicio, con la aplicación de esas mismas reglas, llegó a la fase final del procedimiento. Pero no impugnó la convocatoria hasta el momento en que se enteró en que la persona elegida por el INE no había sido ella. Es obvio que la ciudadana no se hubiera inconformado de haber sido seleccionada. Aun así, no es inusitado que la finalista haya presentado un juicio ciudadano con el fin demostrar su inconformidad con el resultado, cuestionando por entero el proceso realizado por el INE. Pero sí lo es que los magistrados del TEPJF lo hayan aceptado.
Las determinaciones de las autoridades electorales, tanto el INE como del TEPJF, han sido elementos-clave para maximizar el principio de paridad y contrarrestar la discriminación y exclusión sistemática de las mujeres en la integración y dirección de los órganos público electorales. Desde esta perspectiva, evaluar diacrónicamente la composición de los OPLE se vuelve un instrumento útil para visibilizar las desventajas que a lo largo del tiempo han tenido las mujeres frente a los hombres en estos espacios, e intentar ponerles remedio.
Sin embargo, lo anterior no puede ser un pretexto para desconocer las reglas de procedencia que se exige a cualquier ciudadano para presentar un juicio. La impugnación de la convocatoria del INE, un acto manifiestamente consentido por la actora, habría sido un elemento suficiente para declarar improcedente el asunto, sino es que para considerarlo como no presentado debido a la extemporaneidad de la demanda (Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (artículos 10, inciso b y 19, inciso d).
Es insuficiente, además de altamente cuestionable, apelarse a la excepcionalidad del caso concreto para inobservar los requisitos de la ley procesal electoral. El que existan plazos para presentar un juicio tiene una doble razón de ser: por un lado, garantiza un igual tratamiento ante la ley, al obligar a todas las personas a presentar sus demandas dentro de los términos preestablecidos en las normas, contribuyendo así a dar certeza jurídica de que los plazos se cumplirán forzosamente. Además, asegura el carácter firme de los actos estatales, y que nos permite considerarlos como definitivos (o no susceptibles de modificación alguna) cuando, por ejemplo, habiendo un medio de impugnación éste no haya sido ejercido en el momento oportuno.
Las repercusiones de esta sentencia no se circunscriben a este caso. Con su decisión, el TEPJF abre la posibilidad para que, de ahora en adelante, las personas aspirantes al cargo puedan inconformarse con las convocatorias del INE para integrar las consejerías de los OPLES, hasta la última fase del proceso de selección, y una vez que se haya realizado la designación en aplicación con las reglas predeterminadas en la convocatoria, aunque los finalistas hayan participado en todo el proceso y no hayan impugnado con anterioridad la convocatoria correspondiente.
Desde mi perspectiva, y como ya se ha dicho en este espacio, es un error que la Sala Superior siga sopesando los principios de paridad de género y de certeza jurídica como si fuese posible sacrificar uno por el otro, dependiendo de cada caso.
[1] Me refiero al artículo 116, fracción IV, incisos b y c de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; al artículo 99, párrafo primero de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; y los artículos 18, 22 y 24 del Reglamento del INE para la designación y remoción de las consejerías de los Organismos Públicos Locales Electorales.
[2] Artículo 8º de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
[3] TEPJF, sesión pública del 12 de mayo de 2021. Disponible en: https://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/sesiones/estenograficas/ve_1205211825.pdf
Los Organismos Públicos Locales Electorales (Oples) son los órganos responsables de la organización de las elecciones estatales. Fueron creados con la reforma electoral de 2014, que estableció, entre algunas otras reglas para su funcionamiento, que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral sea la autoridad responsable para la designación de las y los integrantes de los órganos de dirección de los Oples. Para fortalecer el profesionalismo de estos institutos y sus direcciones, la ley electoral estableció que su renovación debe ser escalonada y que la designación se debe llevar a cabo a partir de una serie de evaluaciones que garanticen que las personas que los integren cuenten con conocimientos y experiencia necesarias para desempeñar sus funciones.
La reforma que introdujo la “paridad en todo” obligó a que los consejos generales de los Oples se integren de manera paritaria, lo que llevó al Consejo General del INE a emitir, en los últimos años, convocatorias dirigidas exclusivamente a mujeres, a varones, o mixtas, dependiendo de los contextos específicos de cada instituto estatal. Esto, con el objetivo de lograr y mantener los equilibrios de género en la integración de los órganos directivos de los Oples.
Entre los procesos de designación de las y los consejeros de los Oples más recientes está la convocatoria emitida para ocupar el cargo de la presidencia del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca (IEEPCO). El Consejo General del INE emitió el acuerdo correspondiente el 28 de abril de 2021 (INE/CG420/2021), convocando a las personas interesadas —mujeres y hombres— a presentar sus candidaturas.
La convocatoria fue impugnada por cuatro mujeres, quienes consideraron que la designación de la presidencia del IEEPCO debería recaer en una mujer. Sus argumentos se centraron en evidenciar en cómo las mujeres han sido excluidas de este cargo en los 29 años de historia del Instituto, pues la presidencia siempre ha estado en las manos de los varones. Asimismo, sostuvieron que en el caso debe aplicarse el criterio sostenido por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) en relación con la designación de la presidencia del Ople del Estado de México (SUP-JDC-117/2021), que estableció la alternancia de género en el tiempo en la integración de los consejos electorales (es decir, que si el presidente saliente es varón, quien debe sustituirlo es una mujer).
La Sala Superior del TEPJF decidió que las ciudadanas que presentaron la impugnación tienen la razón y, en consecuencia, ordenó al Consejo General del INE emitir una nueva convocatoria, exclusiva para las mujeres, con el objetivo de que la persona que ocupe la presidencia del IEEPCO sea del género femenino.
En la sentencia SUP-JDC-858/2021 y acumulados, la Sala Superior sostuvo que la paridad en la integración de los consejos generales de los Oples, que son órganos con un número impar de integrantes (siete) no puede considerarse satisfecha si las mujeres son siempre el género minoritario. Si bien es cierto que en la integración de estos órganos siempre habrá esa inequidad (derivada del número impar de las consejerías), es fundamental que se garantice la alternancia en el tiempo respecto del género dominante.
Asimismo, entre los argumentos expuestos por la Sala Superior, la paridad debe ser interpretada a favor de las mujeres (Jurisprudencia 12/2018) y, en este sentido, debe ser considerada un piso y no un techo, permitiendo que las mujeres dominen numéricamente en la integración de los Oples. Con eso, señala el TEPJF en la sentencia, se revierten las desigualdades y exclusiones históricas que las mujeres han sufrido en el acceso a los espacios de poder.
La sentencia analizada se inscribe en una serie de decisiones que ha estado tomando el TEPJF para fortalecer no solo la postulación, sino la incorporación efectiva de las mujeres en los distintos cargos y espacios de poder. Sin duda, este tipo de criterios, que hacen efectiva la paridad —e, incluso, van más allá de la paridad— están acorde con el espíritu de la reforma constitucional de la “paridad en todo”.
Al mismo tiempo, la idea de la “paridad flexible” a la que hace referencia la decisión del TEPJF ha sido utilizada, hasta el momento, tanto a favor como en contra de las mujeres; pues el Tribunal ha señalado que se trata de un equilibrio en la integración de los diversos órganos y que la paridad no necesariamente tiene que ser absoluta. En algunas decisiones, como las relativas a la integración de los Oples (SUP-JDC-117/2021, SUP-JDC-739/2021, SUP-JDC-858/2021 SUP-JDC-858/2021 y la Jurisprudencia 2/2021) o la designación de las mujeres como suplentes de los varones (SUP-REC-7/2018), la flexibilidad opera a favor de las mujeres. En algunas otras, la flexibilidad ha privilegiado a los varones, como cuando se consideró innecesario hacer ajustes a la asignación de escaños de representación proporcional para lograr dominación numérica de las mujeres (SUP-REC-936/2014), o cuando el Tribunal se ha inclinado por favorecer el fortalecimiento de la representación política de personas pertenecientes a grupos históricamente excluidos —por ejemplo, las personas con discapacidad— (SUP-REC-1150/2018).
La decisión del TEPJF resulta favorable para la integración paritaria de los órganos y para el acceso de las mujeres a los espacios de los que han sido excluidas históricamente, que es fundamental para revertir las barreras existentes a la igualdad plena. Sin embargo, su lectura en un contexto más amplio de las interpretaciones realizadas por el Tribunal mantiene algunas preocupaciones al respecto de la fortaleza de los mecanismos de la paridad. La implementación efectiva de la paridad sigue dependiendo de la interpretación por parte de las autoridades y que, en consecuencia, llegan a modificarse en función de quiénes, cuándo y sobre qué espacios deciden.
La pandemia COVID-19 logró lo que parecía imposible: mantener a la población recluida en sus casas, aceptando decisiones que limitaban sus derechos y libertades. La crisis sanitaria desnudó una serie de problemas estructurales: debilidad del Estado de Derecho, polarización, desigualdades sistémicas, corrupción y crimen organizado, vulnerabilidad e informalidad económica. En un contexto sistémico tan complicado, la primera decisión clave ha sido entender que las elecciones no pueden suspenderse ni (re)programarse indefinidamente y que la ciudadanía debe poder ejercer todos sus derechos en un sistema político que se considere democrático.
Desmontar ese falso mito de que existía una colisión de derechos entre el acceso a la salud y la posibilidad de elegir, y de que uno está antes que el otro, ha sido una de las claves para las autoridades electorales que debieron dar cuenta de que la salud y poder elegir son derechos humanos fundamentales. El Estado debe poder garantizar ambos derechos, dado que los dos son importantes. Eso no quita de que las elecciones hayan puesto sobre la mesa una serie de desafíos organizativos y de logística relacionados con los derechos de las personas, las medidas y protocolos para garantizar el acceso a los recintos y poder ejercer el voto en condiciones sanitarias óptimas, el calendario electoral, la manera de hacer campaña, la gestión de los horarios el día de la elección, el modo en que se garantiza la distancia física, el uso de la tecnología en los procesos o la bioseguridad de las personas participantes.
México, como otros países de la región, se ha enfrentado al desafío de organizar unas elecciones que aseguren la salud de los miembros de mesa, la ciudadanía y los representantes de partidos mientras que se garantiza el derecho a elegir. Dada esa necesidad de adecuar la organización electoral, la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, así como las distintas Unidades Responsables de la estructura orgánica, elaboraron y aprobaron un informe que da cuenta de las medidas biosanitarias y de higiene que deben seguirse para garantizar la salud de la ciudadanía.
Como otros países que han organizado las elecciones en medio de la pandemia, han aprobado diversos protocolos que integran una serie de medidas para minimizar los riesgos de contagios en la campaña y a la hora de votar: a) uso obligatorio de mascarillas; b) gel antibacterial; c) distancia física; c) llevar la pluma desde casa; e) control de temperatura a la entrada del recinto electoral; f) pruebas PCR para observadores internacionales y para fiscales de los partidos políticos y g) señalética informativa en cada recinto electoral con las medidas e indicando la dirección de circulación. Estas medidas se complementan con una serie de prevenciones organizativas de los órganos de dirección del Instituto en los meses previos al día de la jornada electoral.
En el Informe presentado por el Secretario Ejecutivo del Instituto Nacional Electoral (INE) respecto al período del 2 de febrero al 31 de marzo de 2021 y donde se evalúan algunas de las medidas implementadas se señala que se han realizado 1,239 recorridos de vigilancia y supervisión por las instalaciones de oficinas centrales, donde se realizaron 66,247 tomas regulares de temperatura y se distribuyeron 408 litros de gel antibacterial. En este período, también se informa que se realizaron unas once sesiones virtuales por parte del Consejo General mientras que al JGE lo hizo en siete ocasiones entre febrero y marzo de 2021. El informe también detalla de manera muy específica la actividad organizativa desarrollada por la autoridad electoral para poder organizar la elección del 6 de junio de 2021.
Todas estas disposiciones han sido pensadas y aprobadas a partir del trabajo de dos grupos expertos en el tema: el Grupo estratégico INE-C19 y el Grupo consultivo de especialistas en salud, que fueron los que han trabajado en los últimos meses en los protocolos sobre medidas sanitarias, así como evaluar las actividades de las Unidades Responsables para realizar un regreso a las actividades presenciales de la organización electoral.
La base normativa de estas decisiones se encuentran en una serie de acuerdos del INE que han sentado la legalidad a las alteraciones organizativas necesarias para hacer frente a la pandemia (por ejemplo, el Acuerdo INE/JGE34/2020, del 17 de marzo, a partir del cual la Junta General Ejecutiva aprobó medidas de excepcionalidad e instrucciones de carácter temporal para la continuidad de operaciones institucionales derivado de la pandemia del Coronavirus, COVID-19; o el Acuerdo INE/CG80/2020, del 27 de marzo de 2020, cuando el Consejo General autorizó la celebración a través de herramientas tecnológicas, de sesiones virtuales o a distancia, ordinarias o extraordinarias, del CG o la JGE, durante el periodo de medidas sanitarias derivado de la pandemia COVID-19, entre otros).
Fuente:
Instituto Nacional Electoral, 2021. Séptimo informe que presenta la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral sobre las acciones realizadas para enfrentar la pandemia del virus SARS-CoV-2 (COVID-19). Ciudad de México, INE.
Esta es una sentencia del Tribunal Electoral de Veracruz que canceló el registro que el Consejo General del Organismo Público Local Electoral de Veracruz había otorgado a Miguel Ángel Yunes Márquez, como candidato a presidente municipal de Veracruz. Para entenderla a cabalidad, es importante mencionar algunos antecedentes.
Miguel Ángel Yunes Márquez es uno de tantos hijos de políticos mexicanos que heredan también las aspiraciones, contactos e influencias de sus padres para mantener cargos públicos, sin importar guardar las formas ni cumplir con lo señalado en las leyes. Forma parte de un fenómeno que se inició en la época posrevolucionaria con el Partido de la Revolución Institucional, pero que no cambió con la alternancia política y los diferentes partidos que continúan asumiendo el poder. No se trata del derecho de los hijos a dedicarse a la actividad política, sino a la forma en que sus padres utilizan su poder para impulsar a sus hijos. Ahí radica la gravedad de esta conducta antidemocrática en el ámbito político, pero que no está prohibida de manera directa en la ley, como si sucede en cierta medida con las regulaciones de tipo administrativa para evitar conflictos de interés.
El señor Yunes Márquez no es nuevo en la política. Resulta interesante mencionar que además de diversos cargos que ha ostentado, en el 2018, mientras se desempeñaba como presidente municipal de Boca del Río Veracruz (por segunda ocasión), y su padre, Miguel Angel Yunes Linares era el Gobernador Constitucional del Estado (periodo 2016-2018), decidió postularse como candidato de la coalición “Por Veracruz al Frente” PAN-PRD y MC para suceder a su padre en la gubernatura. Afortunadamente para el principio republicano y la vitalidad democrática del estado, perdió la elección frente a Cuitláhuac García Jiménez de la coalición “Juntos Haremos Historia”.
Ahora, tres años después el señor Yunes Márquez eligió un nuevo cargo al cual postularse. En esta ocasión, se registró como candidato a la Presidencia Municipal de la ciudad de Veracruz, por parte de la coalición “Veracruz Va”, integrada por los partidos PAN, PRI y PRD. El 3 de mayo, el Consejo General del Organismo Público Local (OPLE) de Veracruz aprobó su registro.
Durante los días 6, 7, 8 y 10 de mayo, los partidos Morena, Fuerza por México, Podemos, Partido del Trabajo y Redes Sociales Progresistas, así como algunos ciudadanos, presentaron recursos de apelación y juicios para la protección de derechos políticos en contra del Acuerdo aprobado arriba mencionado, relativa a la candidatura de Yunes Márquez por no cumplir con el requisito que establece la Constitución del estado, de residencia efectiva de tres años en el municipio para el que se pretende gobernar.
Tras el examen de las diversas impugnaciones, se desecharon los juicios para la protección de derechos políticos por no contar con interés legítimo en el acuerdo que se impugnó, así como el recurso de apelación de Redes Sociales Progresistas, que se presentó de manera extemporánea. De esta manera, subsistieron y se acumularon los recursos de apelación en contra del acuerdo de registro de los partidos políticos Morena, Fuerza por México, Podemos y Partido del Trabajo los cuales fueron estudiados por el Tribunal local.
El estudio del caso se desarrolló examinando los diferentes agravios que fueron presentados. El primero aludió a que el Consejo General no fue exhaustivo en la revisión de la documentación para ver si existía la residencia efectiva a través de medios de prueba idóneos, pues, la contrario, se desprendía a través de numerosas pruebas que Yunes Márquez mantenía su domicilio en Boca del Río, Veracruz. El segundo agravio de los partidos es que precisamente se violó el requisito constitucional de elegibilidad al cargo, por residir simultáneamente en otro municipio contiguo. Un tercer agravio planteó que la residencia de Yunes Márquez interrumpió el requisito de residencia efectiva por tres años ininterrumpidos en el municipio, previo a la elección, ya que se comprobó que estuvo en el extranjero por un lapso equivalente a 365 días. Un cuarto agravió, consistió en que el candidato incumplió el requisito de elegibilidad de tener un modo honesto de vivir por haber falseado la información que entregó al OPLE.
De estos agravios, el Tribunal consideró infundados la mayoría de ellos, puesto que, en su parecer, el OPLE consideró todos los medios que tuvo presente (primer agravio), el candidato comprobó tener domicilio en el Municipio de Veracruz y el que tuviera otro en Boca del Río no significaba no cumplir con la residencia (segundo agravio), así como tampoco se comprobó la intencionalidad de engañar a la autoridad electoral y por ello no contar con un modo honesto de vivir (cuarto agravio). El agravió que sí fue considerado como fundado por el Tribunal, fue el que Yunes Márquez no logró comprobar la residencia efectiva ininterrumpida durante los tres años previos a la elección 8tercer agravio), ya que incluso tomando como parámetro los 30 días que la Constitución establece como limite al Presidente de la República para ausentarse del país, el candidato sobrepasó dicho límite. Por este último motivo, se consideró que Yunes Márquez es inelegible por no poder comprobar el requisito que pide la Constitución de Veracruz para ocupar una Presidencia municipal.
En sus resolutivos, la sentencia además revoca obviamente el acuerdo del OPLE y, al perder la candidatura, dio un plazo de 48 horas a los órganos de dirigencia del Partido Acción Nacional para la sustitución del candidato e igualmente un plazo de 24 horas posteriores, para que el Consejo General del OPLE se pronunciara respecto a la aprobación de dicha sustitución.
Este caso, sin embargo, es una clara demostración de que aún cuando la ley busca establecer criterios ciertos para tener elecciones limpias y competitivas, subsiste una clase política acostumbrada a encontrar las lagunas en la ley y de esa manera burlarla.
El Partido Acción Nacional y los partidos con los que tiene una alianza, PRI y PRD, decidieron apoyar al candidato defenestrado y colocar a su esposa Patricia Lobeira de Yunes, sin experiencia real en el servicio público (aunque siguió la tradición nacional de ocupar la presidencia del DIF municipal de Boca del Río cuando su esposo ocupó la Presidencia Municipal), como candidata sustituta. En el caso de ella, al haber nacido en el municipio de Veracruz y, por tanto, ser “originaria”, no se tiene que cumplir con el requisito de la residencia efectiva los tres años anteriores (ya también vivió fuera del país durante ese periodo).
Surgen preguntas de manera inevitable ¿Qué lleva a los partidos, hoy oposición política necesitada de conseguir votos, a repetir las acciones tan criticables del partido gobernante en Guerrero al poner a una mujer sin los méritos, cubriendo al candidato original que no pudo registrarse pero que busca ejercer el poder (ver caso de Salgado Macedonio y su hija ahora candidata a la gubernatura de Guerrero)? ¿Porqué estos Partidos aceptan la voluntad de una familia que actúa como si fuera la dueña del estado?
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La preocupación por que los gobernantes no metan las manos en los procesos electorales es muy añeja. Gran parte de las reglas electorales en México están relacionadas con exigencias de equidad en la contienda y uno de los medios para lograrlo es que el partido en el gobierno no abuse del poder para generarse apoyos indebidos.
El transvase de recursos del gobierno a las campañas debe evitarse y tanto el INE como los institutos locales tienen responsabilidades de vigilancia y sanción en caso de que los programas sociales se utilicen como palanca para impulsar las preferencia electorales del partido en el poder. Para ello aprobó unos lineamientos que deben ser acatados en el gobierno federal y en todas las entidades.
Morena impugnó los lineamientos ante el TEPJF por considerar que el INE carece de facultades para emitir unos lineamientos que obliguen a todos los gobiernos. Se duele de que la autoridad electoral esté rebasando la facultad reglamentaria que tiene por ley. También consideró que la prohibición es excesiva ya que no toma en cuenta la temporalidad y el objeto de cada uno de los programas sociales. El Tribunal Electoral confirmó los lineamientos emitidos por unanimidad por el Consejo General, es decir consideró que Morena no tenía razón. Los lineamientos quedaron firmes y son obligatorios.
A partir de un análisis minucioso que hizo el INE dejó explícito en los antecedentes del acuerdo impugnado la heterogeneidad legislativa que existe en las 32 entidades en las leyes que están relacionadas con la prevención de conductas que alimenten el clientelismo. Estas leyes son las siguientes: las leyes electorales que siguen prevaleciendo aún despúes de más de 6 años de aprobada la LEGIPE, las referidas a las responsabilidades de los servidores públicos, las que norman los programas de desarrollo social y, por último, pero no por ello menos importante, las leyes de transparencia y acceso a la información pública.
Como es bien sabido, los calendarios electorales no han sido empatados. Los tiempos de inicio de las precampañas, el periodo de precampaña y ya propiamente el de campaña siguen siendo disímbolos entre las 32 entidades, eso genera dificultades importantes ya que la LEGIPE establece permisos y prohibiciones específicas para cada uno de los tiempos en los que hemos dividido el proceso electoral. [1]
Lo mismo sucede con los otros marcos normativos. En Chihuahua, Colima y Durango no existe legislación sobre responsabilidades de los servidores públicos. Por su parte, en Coahuila, Durango, Hidalgo, Jalisco, Puebla y Zacatecas tenían leyes que fueron derogadas a partir de que entró en vigor la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
La regulación sobre la implementación y operación de programas sociales, también presenta grandes diferencias, por ejemplo en Sinaloa y Yucatán, es inexistente cualquier tipo de normas al respecto; en Chiapas y Guerrero no se hace obligatorio publicar las reglas de operación de cada programa y en Durango y Colima si se mandata la publicación pero no en el periódico oficial de lel estado.
Estas cuatro piezas legislativas son las más importantes para prevenir que las y los gobernantes hagan un uso clientelar de los programas de desarrollo social para buscar beneficios electorales para su partido o coalición. Para resolver el problema de las diferencias e incompatibilidades entre estas leyes el INE decidió hacer uso de su facultad de atracción y que los lineamientos emitidos fuesen aplicables de manera simultánea para el gobierno federal, todos los estatales y municipales. La posibilidad que el Consejo General tome medidas que obliguen a todas las entidades deriva de la reforma electoral de 2014 que se transformó el IFE en INE.
Los lineamientos obligan a cuestiones muy básicas que en la federación fueron implementadas desde hace muchos años: publicación de las reglas de operación de todos los programas de desarrollo social; prohibición expresa de utilizar los padrones de beneficiarios con fines distintos, es decir, con fines electorales; imparcialidad en el gasto del presupuesto público. Hay muchas disposiciones, acaso ineficientes, para evitar la identificación del partido en el gobierno con estos programas, no deben crearse y en la nuevos programas a partir del inicio de las precampañas y hasta el final de las elecciones.
Sin embargo, los partidos en el poder, a los que llamamos incumbent, suelen hacer un uso partidario de los recursos públicos, en especial el todo lo que se refiere al gasto en desarrollo social; sigue siendo altamente redituable revestir a los programas que se pagan con dinero del gobierno de los colores del partido y hacer creer, de muy diversas maneras, a la ciudadanía que esos programas son dádivas graciosas del (la) gobernante en turno y que si no se ratifica el voto por tal o cual partido la población está en riesgo de dejar de recibir ese servicio, esos bienes o de plano el dinero en efectivo que llega a las cuentas de los beneficiarios a los que, con toda intención, el gobierno nunca llama derechohabientes.
El clientelismo es la forma más refinada de coacción del voto y todos nuestros partidos han perfeccionado su uso y abuso. Por ello el INE, para cumplir con la vigilancia de un precepto establecido en el art. 134 de nuestra Constitución y su deber de vigilancia, claramente establecido en la LEGIPE, aprobó los lineamientos en comento.
Vale la pena destacar que en este caso en particular, el único partido que se inconformó fue Morena y como dijimos previamente, el Tribunal confirmó la decisión, dicho de otro modo, consideró que los agravios señalados por el quejoso carecían de fundamento.
[1] Los datos presentados sobre las diferencias legales entre las entidades se pueden consultar en: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5609572&fecha=07/01/2021#:~:text=RESOLUCI%C3%93N%20del%20Consejo%20General%20del,la%20contienda%20en%20los%20Procesos (consultado el 21 de mayo de 2021)
¿Es necesario que una persona corrobore, con elementos objetivos, su autoidentificación con un pueblo o comunidad indígena para poder ejercer derechos específicos o que conllevan una protección reforzada por parte de las instituciones estatales? La respuesta inmediata sería, acorde con los estándares más comunes, que no. El criterio de autoadscripción o autoidentificación implica que una persona puede afirmar su pertenencia a un grupo indígena basado, prioritaria o primariamente, en su propio dicho. Lo anterior, como sustento para reivindicar, ejercer o exigir los derechos individuales o colectivos que corresponden a tales pueblos y sus miembros.
En materia electoral, sin embargo, la autoadscripción puede requerir comprobación con elementos objetivos que demuestren el vínculo efectivo entre la persona, quién afirma su identidad indígena, con un pueblo o comunidad en particular. Este es un criterio que se ha desarrollado dentro de la jurisdicción electoral durante los últimos años.
En términos sucintos, la denominada “autoadscripción calificada” tiene como finalidad asegurar que la acción afirmativa efectivamente beneficie a las personas a quienes va dirigida. Que la representación indígena sea real, al garantizar que los partidos políticos postulen personas que tengan una “autoconciencia justificada”, que se deriva de la pertenencia a y conocimiento de “las instituciones sociales, económicas, culturales y políticas distintivas de la comunidad a la que pertenece.” (SUP-RAP-726/2017 Y ACUMULADOS)
En otras palabras, busca evitar que actores políticos abusen de una figura específicamente creada para aumentar la representación de un grupo históricamente excluido. Que no se haga un fraude a la ley en perjuicio de quienes, en un Estado democrático, requieren mayor, mejor y real representación política.
En los Juicios para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano SUP-JDC-614/2021 y acumulados se impugnó el registro de Pedro César Carrizales Becerra (mejor conocido públicamente como “El Mijis”), quien pretendía presentarse como candidato a diputado por el principio de representación proporcional, por parte de MORENA, en el lugar correspondiente a la acción afirmativa indígena. Cada uno de estos juicios fueron promovidos, según detalla la misma sentencia, por personas “que se autoadscriben como indígenas de las comunidades mazahua, nahua, triqui, huachichil, tenek, otomí y wixárika”.
En sus alegatos, las partes actoras sostuvieron que el Consejo General del INE había errado al tener por verificado los requisitos de elegibilidad para registrarse como candidato por acción afirmativa indígena. En particular, considerando que el (presunto) candidato no había presentado pruebas idóneas para demostrar los elementos objetivos que requiere la autoadscripción calificada. Lo anterior implicó la violación del derecho colectivo de la población indígena a la debida representación, en relación con las obligaciones a cargo del INE.
La resolución final fue la revocación definitiva del registro de la candidatura del Mijis, al establecer que ninguna de las pruebas presentadas resulta idónea para acreditar la adscripción calificada a un pueblo o comunidad indígena en la circunscripción electoral correspondiente. Sin posibilidad de presentar nuevas pruebas para los mismos fines, la Sala Superior otorgó un plazo al partido político para presentar otra candidatura que sí satisficiera los requisitos necesarios.
El asunto plantea múltiples dimensiones que serían difíciles de abarcar a profundidad en este comentario. Entre ellas, por supuesto, (i) el análisis sobre las implicaciones que tiene la verificación de la idoneidad de las pruebas que se presentan con el objetivo de acreditar la autoadscripción calificada, así como (ii) la importancia de que los documentos que se expidan para tales fines correspondan a las propias autoridades indígenas tradicionales, atendiendo a los usos y costumbres de cada pueblo.
En otro plano, la sentencia también hace precisiones importantes respecto al alcance de los criterios de la autoadscripción calificada. La misma está acotada, al menos según este precedente, a la evaluación de los requisitos para registrar candidaturas correspondientes a las acciones afirmativas indígenas. En consecuencia, la Sala Superior del TEPJF deja en claro que éste no es un criterio transversal que deban satisfacer las personas que se autoidentifiquen como indígenas, con el fin de ejercer todos o cualquiera de sus derechos en el ámbito electoral. Por el contrario, el dicho de una persona será suficiente, por ejemplo, para tener por satisfecho el interés legítimo para impugnar el registro de una candidatura dichas acciones afirmativas, según el marco legal aplicable. Lo anterior, en concordancia con una visión expansiva del derecho al acceso a la justicia que tienen los integrantes de los pueblos indígenas.
Por otro lado, si bien en el asunto no se cuestiona directamente el criterio de la autoadscripción calificada, en sí mismo, no está de más hacer algunos comentarios al respecto. Como se dijo antes, la figura tiene una justificación clara dentro de un modelo de acciones afirmativas que buscan beneficiar a los pueblos y comunidades. Sin embargo, es también importante reconocer que tampoco está exenta de problemas.
Se trata de un criterio que genera una carga de la prueba (otra más), en contraste con un beneficio de la duda en favor de las personas que buscan ejercer un derecho. Sin duda, dicha carga recae de manera más directa en los partidos que postulan las candidaturas. Sin duda, este requisito puede tenerse por justificado e, incluso, considerarse proporcional dada la finalidad misma de las acciones. Sin embargo, no deja ser una carga que, al menos, conlleva el riesgo de dificultar, inhibir o, directamente, excluir la participación de algunas personas. Ese mero potencial amerita examinar con atención el desarrollo jurisprudencial y la operación práctica del requisito.
Nuestro sistema político continúa aún siendo desarrollo desde la desconfianza que la ciudadanía tiene ante los actores políticos. En este contexto, los derechos se ven necesariamente afectados, aun cuando podamos justificar sus restricciones en términos constitucionales e, incluso, convencionales. En otro contexto, los derechos se podrían ejercer constantemente bajo el beneficio de la duda. El beneficio de la palabra de sus titulares que, a menos de ser “derrotados” jurídicamente, serían suficientes para acreditar no solo su identidad, sino sus vínculos con la población que buscan representar. Pero eso escapa, desafortunadamente, a lo que una sentencia en sí misma puede lograr.
No está de más reiterar, nuevamente, que el no tener un vínculo efectivo con una comunidad para fines de una candidatura indígena no demerita la autoidentificación para otros fines. Las personas indígenas pueden, por distintos motivos, no estar en condiciones de comprobar dicho vínculo a través de medios de prueba idóneos. Claramente, en ese supuesto no podrán acceder a este tipo de candidaturas. Sin embargo, esto no significa que se niegue la relevancia que tiene, en general, la autoidentificación (subjetiva) para afirmar su propia identidad indígena.
Entre las características más destacadas del presente proceso electoral, además de su magnitud, están las diversas medidas adoptadas por las autoridades electorales con el objetivo de fortalecer la representación política y erradicar la violencia política de género. Una de las medidas adoptadas por el Instituto Nacional Electoral (INE) para contribuir a este último objetivo es la adopción de los formatos 3 de 3 contra la violencia como parte de la documentación que debe acompañar las solicitudes de registro de las candidaturas.
La adopción de los formatos 3 de 3 pretende fortalecer la implementación del requisito de elegibilidad adoptado en abril de 2020 —como parte de las reformas relativas a la atención de la violencia política contra las mujeres—, consistente en no haber sido condenado por la comisión de un delito de violencia política contra las mujeres en razón de género. Asimismo, es un reflejo del criterio sostenido por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) en el precedente SUP-REC-531/2018, en el que se sostuvo que una persona responsable de la comisión de actos graves y reiterados de violencia política de género carecía de modo honesto de vivir y, en consecuencia, era inelegible a un cargo de elección popular.
Los formatos 3 de 3 adoptados por el INE para el proceso electoral 2020-2021 exigen a las y los aspirantes a una candidatura firmar un formato, de buena fe y bajo protesta de decir verdad, donde se establezca que no se encuentran bajo ninguno de los siguientes supuestos:
- No haber sido persona condenada o sancionada, mediante resolución firme, por violencia familiar y/o doméstica, o cualquier agresión de género en el ámbito privado o público.
- No haber sido persona condenada o sancionada, mediante resolución firme, por delitos sexuales, contra la libertad sexual o la intimidad corporal.
- No haber sido persona condenada o sancionada, mediante resolución firme, como deudor alimentario o moroso que atenten contra las obligaciones alimentarias, y que no cuente con registro vigente en algún padrón de deudores alimentarios.
Además de exigir la presentación de los formatos, el INE estableció, en el acuerdo INE/CG335/2021, un mecanismo para la verificación de la veracidad de la información proporcionada en ellos. El procedimiento adoptado se basa en la revisión a partir de una muestra representativa aleatoria, que estaría a cargo de un grupo interdisciplinario. Adicionalmente, el Instituto previó los pasos para permitir a cualquier persona interesada y a la ciudadanía en general presentar denuncias o proveer información que, a su juicio, contradice aquella proporcionada por las personas candidatas.
Dos ciudadanas presentaron impugnaciones en contra del procedimiento de revisión aleatoria establecido por el INE, ya que, a su juicio, dicho mecanismo no es suficiente para garantizar que ninguna persona responsable por los actos de violencia llegue a ocupar las candidaturas y, posiblemente, lograr victoria en la elección.
La Sala Superior analizó el procedimiento de revisión aleatoria en la sentencia SUP-JDC-552/2021. La sentencia avaló el mecanismo de revisión, con base en dos argumentos principales. El primero de ellos hace referencia a que la presentación de los formatos 3 de 3 no deriva de un requisito de elegibilidad previsto legalmente, pues la normativa vigente exige que las personas candidatas no hayan sido condenadas por un delito de violencia política en razón de género. En este sentido, a juicio del TEPJF, la medida aprobada por el INE es solamente una garantía adicional con la cual se pretende evitar que las personas que hayan incurrido en actos de violencia de género ocupen cargos de elección popular. Sin embargo, al no tratarse de una exigencia legal, no existe una obligación para que el INE realice una revisión exhaustiva de todas las declaraciones presentadas por las personas candidatas.
El segundo argumento es de naturaleza práctica. El TEPJF señala que, ante el importante número de las candidaturas a las diputaciones federales registradas en este proceso —que asciende a 6,904— es poco práctica e, incluso, poco viable una revisión exhaustiva de todas las declaraciones presentadas. En este contexto, en la sentencia se reitera la existencia del Registro Nacional de Personas Sancionadas en Materia de Violencia Política contra las Mujeres en Razón de Género (creado a partir de las sentencias del propio Tribunal, SUP-REC-91/2020 y SUP-REC-165/2020) y de la obligación de los partidos políticos y del propio INE de verificar si las personas candidatas estén inscritas en dicho registro y, de ser así, valorar si la gravedad de los actos cometidos les impide ser postuladas a un cargo de elección popular.
La decisión de la Sala Superior es, definitivamente, un respiro para el INE; una resolución en sentido contrario, que obligara al Instituto a revisar la veracidad de casi siete mil declaraciones presentadas hubiera sido inviable e implicaría una innecesaria distracción de los recursos del Instituto a un mes de la jornada electoral. En el mismo sentido, no se le puede negar la lógica a los argumentos del TEPJF que apuntan a la naturaleza de las declaraciones y su utilidad para corroborar el modo honesto de vivir de las personas candidatas.
El cuestionamiento ciudadano al mecanismo de la revisión de las declaraciones invita a (re)considerar la utilidad de los formatos 3 de 3 y de las responsabilidades por la rectitud y decencia de las personas aspirantes a los cargos de elección popular.
Indudablemente, es fundamental y está en el interés de la sociedad que las personas responsables por los actos de violencia política contra las mujeres en razón de género no lleguen a los cargos públicos. En la política democrática no debe haber lugar para quienes violentan a otras personas o manifiestan ideas o comportamientos que atentan en contra de la igualdad y dignidad de las y los ciudadanos. Sin embargo, cuando se trata de señalamientos o acusaciones (aún) no verificadas en un proceso legal, de las conductas cometidas en el ámbito privado, o de las conductas que no son catalogadas como delitos y/o previstas por la ley y la Constitución como causas de inelegibilidad, surge una importante pregunta: ¿a quién le corresponde impedir su participación en la política?
La respuesta más común apunta a las autoridades que debieran legislar o actuar para impedir la llegada de las personas responsables por las conductas alejadas de los estándares éticos. La fe en la fuerza transformadora de las normas y en la capacidad de las autoridades en implementarlas parece seguir fuerte y ampliamente extendida, a pesar de la debilidad del Estado de derecho y tanta evidencia en contrario. Al mismo tiempo, esta fe parece tener el efecto de trasladar las responsabilidades a la esfera institucional y de asignarle a las autoridades la tarea de vigilar y garantizar la decencia en la vida pública.
En este contexto, la medida adoptada por el INE y su respaldo por parte del TEPJF parecen apuntar a una relación más compleja y a un sistema de corresponsabilidades. La presentación de los formatos 3 de 3 es solo una garantía adicional —un incentivo— para que los partidos políticos evalúen la conducta de sus militancias y de las personas que pretenden registrar como candidatas. En esta perspectiva, son los partidos políticos quienes deben actuar como guardianes de la decencia en la política. En el desempeño de sus funciones de la formación y selección de las élites —que incluyen, por supuesto, la postulación de las candidaturas a cargos de elección popular— los partidos deben asegurar no solo la capacidad, preparación y experiencia, sino también la rectitud y decencia de las personas que deciden respaldar. Ninguna ley y ninguna autoridad tiene la capacidad de realizar esta tarea.
Son los partidos, pero también somos nosotros, las y los ciudadanos, quienes debemos exigir a los partidos políticos un adecuado ejercicio de estas funciones y tomar en cuenta la simple decencia a la hora de decidir nuestro voto.
El caso Salgado Macedonio ha sido politizado en extremo por la propia clase política, y destacadamente por el presidente de la República. Un problema de fiscalización de los recursos de los partidos políticos se convirtió en un circo televisivo y creó en el imaginario popular una falsa percepción de la realidad según la cual un proyecto de transformación pretende ser frenado por fuerzas oscuras y conservadoras. Por ello, el caso Salgado Macedonio pasará a la historia como un ejemplo de cómo el Derecho suele resultar incómodo para quienes no creen ni admiten los valores democráticos, sino que basan y justifican su proceder en la ideología. El pensamiento crítico, la discusión y la tolerancia no suelen ser las virtudes de un militante cegado por un proyecto que se considera grande, verdadero, redentor y transformador.
Este breve comentario no se inserta en la militancia. Sostendré en las próximas líneas que la decisión de las autoridades electorales pudo haber sido jurídicamente más clara y sencilla, y consecuentemente pudo haber contribuido a que la disputa tuviera un tono menos turbio.
El caso
El 27 de abril de 2021, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) confirmó el acuerdo INE/CG357/2021, emitido por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, mediante el cual se refrendó la pérdida del derecho a ser registrado como candidato a gobernador del Estado de Guerrero, de Félix Salgado Macedonio.
El pasado nueve de abril, la Sala Superior del TEPJF había resuelto el expediente SUP-JDC-416/2021 y acumulados, mediante el cual determinó que a) Félix Salgado Macedonio fue precandidato por parte del partido Morena, tal como lo determinó el INE, ya que realizó actividades que son consideradas de precampaña; b) que los informes de precampaña se tuvieron como no presentados, porque rebasaron el límite de lo extemporáneo al haber sido entregados casi un mes después de que concluyera el periodo legal de revisión.
En esa sentencia, el TEPFJ ordenó al INE que volviera a interpretar el artículo 229, párrafo 3, de la LEGIPE, pero ahora de forma armónica con los artículo 35 y 1º constitucionales, con el fin de maximizar el derecho a ser votado. Asimismo, ordenó que la “sanción” contemplada no debía considerarse como “única”, sino que podía ser gradual. Los grados dependen —afirmó el tribunal-— de las circunstancias objetivas y subjetivas de cada caso.
El INE, en acatamiento a dicha orden, emitió un nuevo acuerdo mediante el cual: 1) calificó las condiciones de la infracción cometida; y 2) individualizó la consecuencia jurídica derivada, conforme a los lineamientos de la sentencia del Tribunal Electoral. Una vez realizado lo anterior, 3) refrendó la pérdida del derecho de Félix Salgado Macedonio a ser registrado como candidato.
Para ello, analizó los supuestos contenidos en el artículo 456, inciso c), de la LEGIPE con base en la perspectiva de derechos humanos y la finalidad punitiva de la sanción. En este artículo se establecen las posibles sanciones para las personas aspirantes, precandidatas o candidatas a cargos de elección popular, las cuales pueden ser: amonestación pública (fracción I); multa hasta de cinco mil días de salario mínimo (fracción II) y pérdida del derecho del precandidato infractor a ser registrado como candidato (fracción III). El INE descartó la amonestación y la multa y argumentó a favor de la pérdida del derecho del precandidato a ser registrado. En esencia, sostuvo que en el caso concreto debían ponderarse dos bienes opuestos: 1) la certeza y transparencia en la rendición de cuentas; y 2) el derecho individual del ciudadano a ser votado. El INE se decantó por el primero porque Salgado Macedonio se posicionó frente al electorado de forma ventajosa y al mismo tiempo impidió a la autoridad fiscalizadora llevara a cabo una revisión de los recursos empleados en esa etapa, con lo cual se afectó de manera grave la equidad en la contienda electoral.
Félix Salgado Macedonio y Morera impugnaron de nueva cuenta esa determinación mediante una serie de argumentos, y la Sala Superior calificó algunos como infundados y otros como inoperantes, con lo cual la determinación del INE fue confirmada. Eso se traduce sencillamente en que Félix Salgado Macedonio no será candidato a la gubernatura del Estado de Guerrero.
La sentencia
La sentencia que se comenta es larga (147 páginas) y un tanto farragosa. Se dedica, en lo esencial, a revisar cada una de las razones del INE y a contrastarlas con los argumentos ofrecidos por Félix Salgado Macedonio.
El recurrente negó haber sido precandidato y sostuvo que sí entregó su informe de gastos, aunque no en la forma exigida por la ley. Asimismo, afirmó que el INE vulneró su derecho a ser votado, su garantía de audiencia, el principio pro persona y que no acató debidamente lo ordenado por el TEPJF. Esto último, porque no graduó la “sanción”, tal como se le ordenó, y porque aplicó de forma literal el artículo 229, numeral 3, de la LEGIPE, es decir, sin tomar en cuenta una interpretación favorable con respecto al derecho humano de ser votado.
El TEPFJ dedicó varias páginas a analizar uno a uno los anteriores argumentos y llegó a la conclusión de que ninguno de ellos lograba demostrar que la resolución impugnada fuera jurídicamente incorrecta. Por el contrario, estos motivos de inconformidad ayudaron al tribunal a validar la resolución inicialmente adoptada por el INE. De todos los argumentos destaca el relacionado con la reinterpretación del artículo 229, numeral 3, de la LGIPE, por haber sido la razón fundamental por la cual el TEPJF regresó el caso al INE.
De acuerdo con el TEPFJ, el INE no aplicó de manera directa el articulo referido, sino que analizó los elementos objetivos y subjetivos que rodearon el hecho constitutivo de la infracción. Por lo demás, sostuvo que el INE no podía realizar las interpretaciones señaladas en los agravios porque las mismas se orientan a establecer causas que excluyen la responsabilidad, lo cual ya había sido analizado en la resolución SUP-JDC-416/2021 y acumulados.
De este modo, la Sala Superior del TEPFJ concluyó que Félix Salgado Macedonio fue “sancionado” de forma justificada por el INE, ya que no existe duda alguna de que infringió el orden jurídico al no haber presentado ese informe de gastos de precampaña en tiempo y forma.
Comentario personal
Para el ciudadano común ¿fue adecuada la decisión final contra Félix Salgado Macedonio? ¿Fue exagerada la “sanción”? Quien responda estas preguntas de forma afirmativa tendría que saber que ni el INE ni el TEPFJ hacen las layes, solo las aplican. El resultado de este caso no es sino un ejemplo de lo que podría considerarse un exceso de Derecho en un país que durante los últimos 25 años ha intentado transitar dificultosamente a una verdadera democracia.
En medio de este panorama (exceso de Derecho y cerrazón de ciertos políticos) habría sido más conveniente analizar y resolver el caso, no como una infracción o ilicitud asociada a una sanción, sino como un simple caso en el que un ciudadano —descuidado y negligente— no siguió un sencillo procedimiento, como lo hacen los demás.
La cuestión no dependía, como lo sostuvo el Tribunal Electoral, de analizar y valorar todos los elementos y circunstancias en que se cometió la infracción, de forma tal que si decidía aplicar la sanción máxima, debía justificarse de manera particularmente intensa, dado que estaba involucrado el derecho humano a ser votado. Más bien dependía de analizar si se habían cumplido los requisitos legales necesarios para hacer válida la candidatura.
Aun cuando el INE llevó a cabo tal justificación que terminó dando por buena el TEPJF, sostengo que en realidad nunca se trató ni de una infracción, ni de una sanción, sino de una causa de invalidez. Félix Salgado Macedonio no es elegible dentro de la lista de precandidatos porque no cumplió con determinados requisitos legales, y no porque haya cometido alguna infracción o falta. Se trata de dos cosas distintas.
Una infracción, ilícito o delito son actos cuya consecuencia es una sanción. Una sanción se define como un acto coercitivo que tiene por objeto la privación de un bien, ejercido por alguien autorizado por una norma válida, como consecuencia de una conducta ilícita. En cambio, no cumplir con un requisito necesario para alcanzar un estado de cosas no tiene como consecuencia una sanción sino, en todo caso, una invalidez.
Lo anterior, porque las sanciones se asocian con las normas regulativas, mientras que las causas de invalidez se asocian con normas constitutivas. Las normas regulativas imponen ciertos deberes u obligaciones a los destinatarios y prevén ciertas sanciones en caso de incumplimiento. Por ejemplo, la norma que establece la obligación de pagar impuestos es regulativa, ya que si alguien no los paga, entonces será multado, además de otras consecuencias.
Las normas constitutivas, a diferencia de las anteriores, establecen, mediante enunciados hipotéticos, que si se cumplen determinadas condiciones dispuestas por el legislador, entonces se produce un resultado válido previsto, y si no se cumplen, sencillamente ese resultado no se producirá.
Por ejemplo, cuando vamos a sacar el pasaporte es indispensable llevar el acta de nacimiento en original; si nos falta ese requisito no es que nos “sancionen” negándonos el pasaporte, sino que sencillamente no se producirá el acto jurídico de la expedición. Lo mismo sucede cuando vamos a votar sin la credencial con fotografía expedida por el INE: si no la llevamos con nosotros el día de la jornada electoral, los funcionarios de casilla no nos van a “sancionar” al no dejarnos votar, sencillamente se nos negará la posibilidad de votar, debido a nuestra propia negligencia u olvido.
El caso de Salgado Macedonio se inserta en la relación norma constitutiva-invalidez, y no en la relación infracción-sanción, como lo consideraron tanto el INE como el TEPJF. En efecto, la primera parte del párrafo 3 del artículo 229 de la LEGIPE es constitutiva, ya que establece como condición necearía para la validez de la candidatura que el precandidato entregue el informe de ingresos y gastos de precampaña dentro del plazo establecido por la ley ante su partido. La misma norma prevé como consecuencia del no cumplimiento de esa condición que el precandidato no podrá ser registrado legalmente como tal por su partido político. Sí: como le pasa a quien no lleva el acta de nacimiento para sacar el pasaporte o quien se presenta a votar sin su credencial vigente del INE.
Así, sostener que el INE violó el derecho a ser votado de Salgado Macedonio es tan absurdo como sostener que la Secretaría de Relaciones Exteriores viola mi libertad al negarme el pasaporte por no haber presentado mi acta de nacimiento.
Se entiende que el INE debía acatar la sentencia y lo hizo. Sin embargo, con ello contribuyó a confirmar las acusaciones políticas (sin fundamento) mediante las que se desgarraron las vestiduras Salgado, Morena y López Obrador al hablar de una sanción. Las autoridades electorales “compraron” esa idea al admitir que la resolución versó sobre un acto coactivo (la resolución final) consistente en la privación de un bien (el derecho a ser votado), ejercido por alguien autorizado por una norma válida (el INE), como consecuencia de una conducta ilícita (no haber entregado el informe de gastos de precampaña).
Lo anterior da y dará pie a que posiblemente se modifique la legislación en perjuicio de la rendición de cuentas y de la fiscalización que tanto han costado en este país. Si el INE y/o el TEPJF hubieran mantenido una postura de no sanción, sino de una consecuencia derivada de una conducta negligente de Félix Salgado Macedonio, el agua sería, quizás, menos turbia.