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1. El caso
2. El nueve de abril de 2021, la Sala Superior de Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación revocó parcialmente el acuerdo INE/CG327/2021, mediante el cual se había determinado, entre otras sanciones, que Félix Salgado Macedonio había perdido su derecho a ser registrado como candidato a gobernador del Estado de Guerrero por el partido Morena.[1]

La Sala Superior determinó que Félix Salgado Macedonio sí fue precandidato por parte del partido Morena, tal como lo determinó el INE, ya que realizó actividades que son consideradas de precampaña. Asimismo, determinó que no es que los informes de precampaña se hubieran presentado de forma extemporánea, como pretendían hacerlo valer los recurrentes, sino que sencillamente se tuvieron como no presentados. Para que hubieran sido considerados como extemporáneos, los informes tendrían que haberse presentado dentro del periodo de revisión; sin embargo, fueron presentados casi un mes después de que concluyera dicho periodo.

Hasta aquí, tanto el Tribunal Electoral del como el INE, coinciden en que Félix Salgado Macedonio no cumplió con diversos mandatos de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE) y por ello debe atenerse, como cualquier otro ciudadano, a las consecuencias legales. Sin embargo, una vez que el Tribunal Electoral hizo todo este recorrido, revisando pruebas y argumentos, se detuvo para ordenar al INE que vuelva a interpretar el artículo 229, párrafo 3, de la LEGIPE.

La orden consiste en que, por una parte, la norma sea leída de forma armónica con los artículo 35 y 1º constitucionales, con el fin de maximizar el derecho a ser votado; y por otra, que no se considere que establece una “sanción única”, sino que la misma puede ser gradual. Los grados dependen —dice el tribunal-— de las circunstancias objetivas y subjetivas de cada caso.

Más allá de que el tribunal pudo perfectamente resolver en definitiva el asunto, y que, de hecho, podrá hacerlo nuevamente, es importante analizar el efecto de la sentencia. Quizás, sin pensarlo, el tribunal abrió un debate sobre teoría de la norma. 

Normas, sanciones y nulidades  

El artículo que fue aplicado y deberá ser reinterpretado por el INE, por orden del tribunal, es el siguiente (énfasis añadido):

Artículo 229 de la LEGIPE:

1.A más tardar en el mes de octubre del año previo al de la elección, el Consejo General determinará los topes de gasto de precampaña por precandidato y tipo de elección para la que pretenda ser postulado. El tope será equivalente al veinte por ciento del establecido para las campañas inmediatas anteriores, según la elección de que se trate.

2. El Consejo General, a propuesta de la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos, determinará los requisitos que cada precandidato debe cubrir al presentar su informe de ingresos y gastos de precampaña. En todo caso, el informe respectivo deberá ser entregado al órgano interno del partido competente a más tardar dentro de los siete días siguientes al de la jornada comicial interna o celebración de la asamblea respectiva.

3. Si un precandidato incumple la obligación de entregar su informe de ingresos y gastos de precampaña dentro del plazo antes establecido y hubiese obtenido la mayoría de votos en la consulta interna o en la asamblea respectiva, no podrá ser registrado legalmente como candidato. Los precandidatos que sin haber obtenido la postulación a la candidatura no entreguen el informe antes señalado serán sancionados en los términos de lo establecido por el Libro Octavo de esta Ley.

4. Los precandidatos que rebasen el tope de gastos de precampaña establecido por el Consejo General serán sancionados con la cancelación de su registro o, en su caso, con la pérdida de la candidatura que hayan obtenido. En el último supuesto, los partidos conservan el derecho de realizar las sustituciones que procedan.

Este artículo se encuentra dentro del capítulo II de la ley, que se titula: “De los Procesos de Selección de Candidatos a Cargos de Elección Popular y las Precampañas Electorales”. Regula, pues, las precampañas. Como puede verse, el párrafo 2 es muy claro al establecer que los precandidatos deben presentar un informe de ingresos y gastos de precampaña ante el órgano interno de su partido; y el párrafo 3 establece una consecuencia asociada a la obligación establecida en el párrafo 2: que no podrá ser registrado como candidato por el partido político, obviamente.

Es muy importante poner atención en lo que ordenan estas disposiciones a la luz del caso concreto. Por una parte, Félix Salgado Macedonio, como precandidato, debió presentar ante su propio partido, un informe de ingresos y gastos de precampaña, lo cual no hizo.[2] Por otra parte, Morena, como partido político, estaba obligado a presentar ante el INE dicho informe a fin de que fuera revisado, y tampoco lo hizo.

El INE, al individualizar la sanción relativa a la pérdida del derecho a ser registrado como candidato de Félix Salgado Macedonio, invocó, entre otros artículos, el párrafo 3 del artículo 229.[3]

Veamos con calma esta disposición, ya que no se trata de una norma regulativa, sino constitutiva. Las normas regulativas imponen ciertos deberes a los destinatarios y prevén ciertas sanciones en caso de incumplimiento. Por ejemplo, la norma que establece la obligación de pagar impuestos es regulativa, ya que si alguien no los paga, entonces será multado, además de otras consecuencias.

Las normas constitutivas, a diferencia de las anteriores, establecen, mediante enunciados hipotéticos, que si se cumplen determinadas condiciones dispuestas por el legislador, entonces se produce un resultado normativo previsto. Este tipo de normas realmente no establecen sanciones propiamente dichas, porque tampoco establecen deberes en sentido estricto. En efecto, piénsese, por ejemplo en la norma sobre el matrimonio. Si alguien desea casarse, entonces tendrá que pagar unos derechos, ser mayor de edad, presentarse con su pareja ante el oficial del Registro Civil y pronunciar ciertas palabras (“sí, acepto”), entre otros requisitos. Una vez que se cumplen estas condiciones, se produce el resultado normativo institucional: para el derecho esas personas dejaron de ser solteras y ahora se consideran legalmente casadas. Si se observa bien, en realidad, no existe ninguna obligación de pagar esas cuotas, así como tampoco existe una “obligación” de ser mayor de edad. Y si el oficial no llegara a casarlos porque no cumplen con algún requisito, en realidad no los estaría “sancionando”, simplemente estaría declarando que el estado de cosas que se buscaba no pudo ser constituido.

La primera parte del párrafo 3 del artículo 229 de la LEGIPE es constitutiva, ya que establece dos condiciones: 1) que el candidato entregue el informe de ingresos y gastos de precampaña dentro del plazo establecido por la ley ante su partido; y 2)  que el candidato obtenga la mayoría de votos en la consulta interna o en la asamblea respectiva. Asimismo, la norma prevé un resultado normativo: que el precandidato no podrá ser registrado legalmente como tal por su partido político. Vamos, que si el partido acude a registrar a un precandidato sin haber presentado el informe, el INE le negará el registro, igual que el oficial del Registro Civil se negaría a casar a unos menores de edad.

En la teoría del derecho se ha discutido mucho si las normas constitutivas, específicamente, las normas que confieren poderes, tienen o no sanción. Para muchos autores, la sanción en sentido estricto sólo se asocia a las normas regulativas, pero no a las constitutivas. Para muchos, estas últimas tiene como consecuencia una nulidad y no una auténtica sanción. La nulidad vista como sanción es un tema abierto, pero es claro que al menos estructuralmente una nulidad no es equivalente a una sanción.

En el caso tan controvertido que nos ocupa, se pone aprueba esta distinción, porque se antoja complicado que el INE tome en cuenta la consecuencia jurídica del artículo 299, párrafo 3, de la LEGIPE, y no la considere en forma absoluta, sino de manera gradual, como ordena el tribunal.

La tarea interpretativa del INE

De entrada, parece muy problemático “gradualizar” la consecuencia jurídica de una norma constitutiva, ya que su estructura, como hemos visto, sencillamente lleva a quien no cumple con las condiciones en ella dispuestas a no obtener el resultado normativo. En otras palabras, al menos en términos de teoría de la norma, Félix Salgado Macedonio no fue sancionado, sino que su candidatura (el resultado normativo) no pudo ser legalmente constituida debido a que no cumplió con las condiciones legales previstas para ello. Es algo muy similar a las consecuencias negativas que padecen quienes incumplen con ciertos requisitos necesarios, o con deberes de puntualidad. No es que se castigue con la pérdida del vuelo a quien llega tarde al aeropuerto, o que se sancione con no dejar ejercer el derecho al voto a quien se presenta en la casilla sin credencial para votar. Sencillamente se trata de la pérdida de un derecho derivada de nuestra propia negligencia.

Desde mi punto de vista, la autoridad electoral y el propio tribunal fueron muy claros al señalar que Félix Salgado Macedonio no perdió un registro de candidato (nadie pierde lo que no tiene) sino que perdió el derecho a ser registrado. En efecto, una cosa es perder algo que ya estaba legalmente constituido (eso sí sería una sanción propiamente dicha), y otra muy diferente no ser registrado como candidato.

Se trata de algo muy similar a quien quiere obtener una licencia de conducir o un pasaporte y le falta un requisito: sencillamente no tiene la licencia o el pasaporte, pero eso no puede ser interpretado como una sanción en sentido propio, y mucho menos se puede ordenar a la Secretaría de Relaciones Exteriores o a la oficina de licencias que reinterpreten las normas y no impongan de manera absoluta las consecuencia previstas por la ley, sino que lo haga en forma “gradual”.

A mi juicio, la orden del tribunal es imposible en términos normativos. 

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[1] En el dictamen del INE también se impusieron otras sanciones al partido, a saber: la reducción del veinticinco por ciento de la ministración mensual de su presupuesto hasta alcanzar un monto de $6,573,391.97 (seis millones quinientos setenta y tres mil trescientos noventa y un pesos con noventa y siete centavos m. n.). Además de Félix Salgado Macedonio, también se mencionan las candidaturas de Adela Román Ocampo, Pablo Amílcar Sandoval Ballesteros, entre otros.

[2] INE/P-COF-UTF/69/2021/GRO, página 121.

[3] Ibídem, 125.

Si algo nos ha mostrado el debate público de los últimos meses es que las mujeres son la fuerza social y política que actualmente impulsa el cambio más profundo en nuestro país. Su falta de representación institucional es, a estas alturas, simplemente inaceptable.

La decisión de la Sala Superior en los expedientes acumulados SUP-REC-118/2021 y SUP-REC-123/2021 llega a una conclusión indudablemente relevante para el estado actual de la democracia mexicana: las omisiones o deficiencias en el cumplimiento de los mandatos constitucionales y convencionales por parte de las autoridades electorales o partidos políticos no pueden ser una excusa para retrasar más la materialización de la paridad de género en la conformación de los poderes públicos. Por lo tanto, se deben adoptar las medidas necesarias que aseguren las condiciones de competencia y resultado requeridas para cristalizar dicho principio.

¿Cuál es el razonamiento jurídico que soporta la conclusión de la Sala Superior? En este tema, las cosas son, desafortunadamente, mucho menos claras. La sentencia plantea al menos tres argumentos que difícilmente pueden entenderse complementarios unos de los otros. Más bien, se presentan como líneas de pensamiento completamente separadas que, por momentos, se aglomeran sin mucha coherencia en la misma decisión. El resultado termina siendo un precedente que podría probar de difícil aplicación en casos futuros.

Veamos a más detalle cada uno de los argumentos propuestos por en la sentencia.

Los hechos sobre los que versa el juicio son relativamente sencillos.

El 23 de noviembre de 2020, el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Yucatán (IEPAC) emitió los Lineamientos para el Cumplimiento del Principio de Paridad de Género en el Registro de Candidaturas e Integración del Congreso del Estado y los Ayuntamientos para el Proceso Electoral 2020- 2021. Meses antes, en junio de 2020, el Congreso estatal de Yucatán había hecho lo propio al aprobar un paquete de modificaciones a diversas disposiciones locales en materia electoral, con el fin de implementar la reforma constitucional en materia de paridad de géneros.

A decir de quienes impugnaron originalmente los lineamientos, en éstos no se garantizaba la paridad de género, desde un punto de vista sustantivo, entre los municipios con mayor población del Estado de Yucatán. En contravención con los mandatos constitucionales y convencionales, los referidos lineamientos solamente imponían a los partidos políticos el requisito de presentar a candidaturas de mujeres cuando menos en 10 de los 30 municipios relevantes.

En opinión de la Sala Regional de Xalapa –cuya sentencia se impugna a través del recurso de revisión materia de este comentario–, los lineamientos no podían ser modificados dado lo avanzado de la contienda electoral. De lo contrario, se estaría poniendo en riesgo la certeza y seguridad jurídica que deben imperar en el proceso en su conjunto. Esto no implica, según concluye la Sala Regional, que el IEPAC deje insustanciadas sus obligaciones en materia de paridad de género, sino que cualquier adecuación a los lineamientos previamente emitidos debería ser aplicada en los siguientes procesos electorales.   

Con estos antecedentes, la Sala Superior destaca que el problema jurídico sobre el que debe pronunciarse radica en si una posible modificación de los lineamientos en materia de paridad de género, avanzado ya el proceso electoral en la etapa de precampañas, sería contrario a los principios de certeza y seguridad jurídica en materia electoral.

Atendiendo a los alegatos de las partes, la Sala Superior afirma que el caso involucra la interpretación directa de tres disposiciones constitucionales. A saber, el penúltimo párrafo del artículo 105 constitucional, así como los artículos 1° y 41 de la propia norma fundamental. Con estas bases normativas, los argumentos corren en las siguientes líneas:

• Los cambios a los lineamientos emitidos por el IEPAC no implican “modificaciones legales fundamentales”, en términos del penúltimo párrafo del artículo 105 constitucional. Por el contrario, se trata de “una instrumentación accesoria y temporal” que tiende a “modular determinadas cuestiones inherentes a la postulación de las candidaturas para optimizar los principios y obligaciones constitucionales y legales, como el principio de paridad de género.”

Dejando de lado la pregunta de si una “modulación” de “cuestiones inherentes a la postulación de candidaturas” es, de hecho, algo solo accesorio dentro de un proceso electoral, la conclusión de este argumento sería la inaplicabilidad del artículo 105 al caso en concreto. Es decir, ya que los cambios a los lineamientos no implican “modificaciones legales fundamentales” (legales, en el sentido formal y material de la palabra), la limitación de los 90 días previstas en la disposición constitucional en cuestión no es aplicable a los lineamientos emitidos por un instituto electoral. 

• En otro momento, la Sala Superior sostiene que los cambios pueden efectivamente realizarse ya que los partidos políticos contarían con el tiempo suficiente para hacer los ajustes necesarios. Consecuentemente, no se afectan los principios de certeza y seguridad jurídica que deben regir en materia electoral.

Aunque este argumento parezca cercano al anterior, en realidad no lo es. En lugar de diferenciar entre distintas reglas electorales atendiendo a su fuente –leyes en sentido formal y material frente a disposiciones emitidas por un órgano administrativo– el punto central parecería ser si los sujetos a los que se dirigen las mismas cuentan con un plazo razonable para realizar las adecuaciones que se les requieren.

Este argumento va más en línea con la forma en que la doctrina judicial nacional y comparada ha construido la noción de certeza jurídica, al menos por lo que toca al ámbito de las decisiones de órganos administrativos. Sin embargo, reitero, el argumento no es compatible con la primera línea de razonamiento de la Sala Superior. En tanto que la inaplicabilidad del penúltimo párrafo del artículo 105 constitucional, derivado de la fuente que contiene la regla en cuestión, no requiere mayor análisis, un estudio de la certeza jurídica sujeta al plazo razonable para la adecuación de la conducta sí ameritaría un examen más detallado en el caso por caso.   

• Por último, la Sala Superior sostiene también que la modificación de los lineamientos debe avalarse, en la medida en que de ellos depende la realización del principio de paridad de género, así como el cumplimiento de obligaciones estatales consagradas en la Constitución federal y en tratados internacionales. Este argumento parece, entonces, sopesar los dos principios relevantes –a saber, paridad de género frente a certeza y seguridad jurídicas–, para concluir que dadas las circunstancias el primero tiene más peso en el caso concreto.

Efectivamente, aún sin explicitarlo de tal forma o desarrollar el argumento de manera estructurada, en esta línea de argumentación la Sala Superior parece hacer una ponderación implícita entre dos principios constitucionales. Bajo esta lógica, la conclusión sería que una afectación a la certeza y seguridad jurídicas estaría constitucional y convencionalmente justificada, dada la importancia que tiene en el estado actual de la democracia mexicana la realización del principio de paridad de género.

No se puede decir mucho más al respecto porque, como se apunto antes, la Sala Superior no hace en realidad un análisis de proporcionalidad con todos sus pasos. En consecuencia, resulta imposible explicar cómo se podrían satisfacer los requisitos de razonabilidad, necesidad o proporcionalidad en sentido estricto.

En todo caso, lo que se trata de apuntar en este comentario es el hecho de que la línea general de argumentación de la Sala Superior parece, en algunos momentos, acercarse más a la lógica de la proporcionalidad, en contraste con los otros dos razonamientos antes expuestos.

Es posible que esta multiplicidad de argumentos, aglutinados en una misma resolución, se deba a la dinámica que actualmente impera en el trabajo dentro la Sala Superior. Distintos argumentos, propuestos por las distintas personas que la integran, resultan en un conjunto de ideas que no necesariamente empatan o embonan unas con las otras. Este es, sobra decir, una dinámica menos que deseable.

¿Por qué es importante atender a la solides del razonamiento que sustenta una decisión judicial si, al final de cuentas, el resultado opera en favor del mandato constitucional de la paridad de género? Porque la consistencia en la argumentación de los tribunales aporta predictibilidad al sistema jurídico. Porque genera confianza entre sus usuarios, así como legitimidad frente a la sociedad en su conjunto. Porque en un momento en que parece avecinarse un turbulento proceso electoral, la solidez de los argumentos de un tribunal es la mejor muestra de su solidez como institución.

Ximena Medellín es Profesora-Investigadora Titular de la División de Estudios Jurídicos del CIDE. Doctora en Derecho por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.

La consulta popular, propuesta por el Ejecutivo en septiembre de 2020 ante el Senado, fue avalada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en octubre del mismo año. La SCJN, en una decisión altamente controvertida (véase, como algunos ejemplos, Salazar, 2021; Martín y Garza, 2020), validó la realización de la consulta, aunque, frente a la propuesta original, modificó la pregunta (Revisión de constitucionalidad de la materia de una consulta popular convocada por el Congreso de la Unión 1/2020). Más adelante, al emitir la convocatoria, la Cámara de Diputados cambió la fecha de celebración de la consulta para el 1 de agosto (era intención del Presidente celebrara de manera conjunta con la jornada electoral de 6 de junio). 

En cumplimiento de sus obligaciones legales, el INE se vio en la necesidad de trabajar, en paralelo, en la organización del proceso electoral más grande de la historia y de la consulta popular que se llevará a cabo apenas dos meses después de la jornada electoral. Los acuerdos emitidos el 6 de abril —relativos a la aprobación de los lineamientos y del plan integral y calendario para la consulta— materializan una buena parte de los avances en la organización que ya lleva en el Instituto varios meses (inició con las actividades correspondientes en octubre de 2020). 

Entre los aspectos notables de los acuerdos aprobados destacan la decisión que Comisión de Capacitación y Organización Electoral, creada como órgano auxiliar del Consejo General para la organización de los procesos electorales 2020-2021, desempeñará las mismas funciones en relación con la consulta popular, así como la intención general de aprovechar los antecedentes del proceso electoral para agilizar y economizar la organización de la consulta (por ejemplo, las mesas receptoras se ubicarán en los mismos sitios que las casillas, extensión de los contratos con las personas que fungieron como Supervisor/a Electoral, Capacitador/a Asistente Electoral, así como la designación de las personas que fungieron como Funcionarios/as de Mesas Directiva de Casilla que participaron en el proceso electoral). Estas decisiones responden a una eficiencia institucional y, claramente, a la necesidad de generar economías ante el déficit de 1,500 millones de pesos que enfrenta el INE ocasionado por los recortes presupuestarios que no tomaron en cuenta la necesidad de organizar la consulta (cuyos costos son determinados en función de las reglas específicas previstas por la legislación). 

Otro aspecto relevante de los acuerdos tienen que ver con la apertura del INE para explorar la posibilidad de utilizar las urnas electrónicas (voto electrónico presencial) durante la consulta, hecho que evidencia el interés del Instituto por avanzar hacia la implementación efectiva de las herramientas tecnológicas que podrían simplificar el proceso de voto y, en especial, del cómputo. Después de los programas piloto realizados durante los procesos electorales de Coahuila e Hidalgo el año pasado, y en Coahuila y Jalisco durante el proceso en curso, sería el tercer ejercicio encaminado a abrir la posibilidad de utilización de esta tecnología en un futuro. 

Finalmente, es de destacar la necesidad de resolver, en los lineamientos, las contradicciones existentes entre la posibilidad material de organización y lo previsto por la legislación vigente que no ha sido modificada frente al cambio de la fecha de celebración de las consultas realizado desde la Constitución. A pesar de que la reforma al artículo 35 de la Constitución, para establecer que las consultas populares se celebrarán el primer domingo de agosto (y no de manera concurrente con la jornada electoral) fue adoptada en diciembre de 2019, a la fecha no se han realizado ajustes a la legislación secundaria. Por ello, la Ley Federal de Consulta Popular aún establece las reglas de organización que responden a una lógica específica derivada de la celebración concurrente de las consultas con la jornada electoral. Frente a ello, el INE se vio ante la necesidad de realizar, en los lineamientos, las adecuaciones correspondientes, entre otros, para las fechas y procedimientos de cómputo. 

La actuación del INE en relación con la organización de la consulta popular se apega a las reglas previstas por la Constitución y por la legislación vigente, pretendiendo armonizar ambas y cumplir con sus funciones de manera eficiente. Será importante observar, ya en las semanas posteriores a la jornada electoral, cómo será la dinámica de la organización (por ejemplo, respecto a la ciudadanía que se desempeñó en las mesas directivas de casilla y que será convocada a realizar la misma función dos meses después), de las campañas relativas al tema de la consulta (estas durarán dos semanas, entre 15 de julio y 1 de agosto) y, finalmente, cómo será la respuesta ciudadana en términos de la participación y el sentido de los votos.

Algunos de los dilemas a los que se han enfrentado las instituciones electorales mexicanas como consecuencia de la declaración de situación de pandemia desde el mes de marzo de 2020 son compartidas por otros organismos del orbe. Si bien algunas situaciones pueden ser similares, los contextos, instituciones, poblaciones y legislaciones han marcado importantes diferencias al momento de decidir si es posible o no continuar con los procesos electorales.

De acuerdo con IDEA internacional (Idea, 2021) al menos 78 países y territorios en todo el mundo han pospuesto elecciones nacionales y subnacionales y alrededor de 111 países y territorios han decidido continuarlos. En la región americana 18 países y territorios han pospuesto elecciones locales y generales y 23 las han llevado a cabo.

En la lista de países que han optado por posponer, aparecen las elecciones de Coahuila e Hidalgo en territorio mexicano. En ambas entidades la jornada que debía celebrarse el 7 de junio de 2020 se suspendió temporalmente con base en el Acuerdo INE/CG170/2020; los comicios se llevaron a cabo el 18 de octubre del mismo año.

Aunque dicho Acuerdo fue impugnado por los partidos MORENA y PAN ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) mediante un recurso de apelación (SUP-RAP-42/2020), la autoridad jurisdiccional consideró infundados e inoperantes los agravios esgrimidos, algunos de los cuales aludían a la falta de garantías al derecho de la salud. La sentencia del TEPJF consideró que el INE sí había ponderado el aspecto sanitario para ordenar la reanudación de los procesos electorales en fecha posterior.

La celebración de ambos procesos implicó la emisión de diversos acuerdos, lineamientos y protocolos que buscaron hacer compatible el derecho de la ciudadanía para elegir a sus representantes y el derecho a la protección de la salud consignado en el artículo 4º de nuestra Carta Magna. Al mismo tiempo, estos documentos han resultado fundamentales para el desarrollo de los procesos electorales que tendrán lugar el 6 de junio próximo.

Un documento eje es el Acuerdo de la Junta General Ejecutiva mediante el cual se aprobó la estrategia y la metodología para el levantamiento de plazos relacionados con actividades administrativas, así como para el regreso paulatino a las actividades presenciales de su personal (INE/JGE69/2020), a partir del cual se emitieron diversos protocolos generales y algunos particulares relacionados con los procesos de Coahuila e Hidalgo. (INE, 2020)

Con base en este Acuerdo, se crearon dos grupos: a) el INE C-19 para apoyar la toma de decisiones sustantivas para la Junta General Ejecutiva o el Consejo General y b) el Grupo consultivo en materia de salud para acompañar al Grupo INE C-19 en la toma de decisiones en materia de salud y a partir de “evidencia de base científica, rigurosa y objetiva”.

Este segundo grupo se concibió como un grupo dinámico conformado por diversos especialistas, es decir, se trata de un grupo flexible en el que han participado directores de instituciones de salud, así como investigadores de instituciones como la UNAM.

A partir de los aprendizajes de las elecciones de Coahuila e Hidalgo, así como de la implementación de lineamientos y protocolos y de la necesidad de conciliar el derecho a protección de la salud con los derechos ciudadanos para participar en los asuntos públicos y la integración de órganos de gobierno, el 25 de marzo de 2021 el INE emitió el Acuerdo INE/CG323/2021, mediante el cual se establece como medida extraordinaria y temporal el uso obligatorio de cubrebocas para el ingreso a las casillas de votación durante la jornada electoral del 6 de junio de 2021.

En el mismo acuerdo se establece que, en caso de que la ciudadanía no contara con cubrebocas, los presidentes y en su ausencia, secretarios o escrutadores estarán facultados para proporcionarlos.

En los considerandos del Acuerdo se alude al derecho consagrado en el Artículo 4º de nuestra Carta Magna relacionado con la protección a la salud y por el otro, se expresan una serie de argumentos apoyados en evidencia científica acerca del modo de transmisión del coronavirus (COVID-19) –mediante gotículas que son expulsadas por nariz y boca al toser, estornudar y hablar–, que vuelve determinante el uso obligatorio del cubrebocas para la reducción de las infecciones.

En el supuesto de que algún ciudadano o ciudadana se opusiera a hacer uso del cubrebocas, el Acuerdo establece que se le negará la entrada a la casilla. En el caso extremo de que la negativa ciudadana significara la alteración del orden en la casilla, el Artículo 85 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE) en sus incisos d), e) y f) faculta al Presidente de la misma a mantener el orden con el auxilio de la fuerza pública en caso de ser necesario y podría también suspender, temporal o definitivamente la votación, y retirar de la casilla a quienes incurran en alteración grave del orden, intimiden o ejerzan violencia sobre los electores, los representantes de los partidos o de los miembros de la mesa directiva. Las mismas medidas podrían aplicarse en caso de que el o la ciudadana se quitara el cubrebocas al interior de la casilla.

Las medidas adoptadas responden a las capacidades institucionales para una gestión exitosa del riesgo a partir de marcos legales que limitan la implementación de otro tipo de mecanismos como el uso de urnas electrónicas, el voto por correo o el voto por internet (estas últimas disponibles para el voto de los mexicanos en el extranjero).

Concluido el proceso electoral es factible pensar en las enseñanzas de la pandemia y el debate que tendrá que darse acerca de la innovación en los procesos electorales. Por el momento, el acuerdo que obliga al uso de cubrebocas otorga garantías para la protección de la salud de ciudadanos, de funcionarios de casilla, de representantes de partidos y de candidatos(as) independientes, así como de supervisores(as) y capacitadores (as)-asistentes electorales.

Referencias

Idea. (2021). Panorama Global del impacto del COVID-19 en las elecciones. Disponible en https://www.idea.int/es/news-media/multimedia-reports/panorama-global-del-impacto-del-covid-19-en-las-elecciones. Fecha de consulta: 7 de abril de 2021.

INE. (2020). Protocolos. Disponible en https://www.ine.mx/protocolos-para-el-regreso-las-actividades-en-el-ine/ Fecha de consulta: 7 de abril de 2021.

El 25 de marzo de 2021, el órgano superior de dirección de la autoridad encargada de organizar las elecciones en México, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral (INE), determinó la imposición de sanciones a numerosos precandidatos de diversos partidos políticos en varias entidades federativas donde sus procesos electorales iniciaron, por infracciones a disposiciones legales y específicamente del Reglamento de Fiscalización del INE. Entre estas, dos acapararon la atención de los medios de comunicación y de la opinión pública, por tratarse de los precandidatos del partido gobernante y mayoritario en el Congreso de la Unión, Morena, a las gubernaturas de los estados de Michoacán y Guerrero, Raúl Morón Orozco y Félix Salgado Macedonio, respectivamente. 

El Consejo General aplicó la sanción de cancelar el registro de estos precandidatos por no haber entregado sus informes de precampaña y esto provocó el malestar del Presidente de la República y de los liderazgos de su partido. Pero hay varias puntualizaciones necesarias para entender la medida contundente del INE: 

En primer lugar, hay que recalcar lo obvio. El INE, antes IFE, fue creado con una Presidencia para dar seguimiento a los múltiples acuerdos que toma el Consejo General y para representarlo legal y protocolariamente, pero quién toma las decisiones del Instituto es el Consejo General, es decir, un órgano colegiado compuesto por 11 miembros. Esto fue pensado así para que sea el voto mayoritario de distintas consejeras y consejeros los que determinan el rumbo de la organización de las elecciones y no solo las ideas de una persona. Además, en la mesa del Consejo General participan con voz, aunque sin voto, los representantes de los partidos políticos con registro y los consejeros que provienen de las bancadas de los partidos en el Congreso de la Unión. Esta rica y amplia integración en el Consejo, propicia que los diferentes asuntos que se trata puedan ser observados, discutidos y modificados si se persuade a los consejeros con voto. En el caso particular de la sesión a la que nos referimos del 25 de marzo, fueron 7 votos (en el caso de Félix Salgado), de Norma Irene de la Cruz, Carla Humphrey, Ciro Murayama, Dania Ravel, Jaime Rivera, Claudia Zavala y Lorenzo Córdoba los que aprobaron la cancelación de las polémicas candidaturas. 

En segundo lugar, esta sanción consistente en la cancelación de candidaturas, por dura que pueda ser vista, es la que se establece en las normas correspondientes. En este punto, es necesario recordar que el INE es la autoridad administrativa que la Constitución y leyes le encargan el trabajo de organizar las elecciones a través del cumplimiento de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias existentes en la materia electoral. Esto significa que, dentro de un margen relativamente acotado en la interpretación de los diferentes asuntos que se les presentan para su aprobación, los Consejeros Electorales están obligados a cumplir con lo que marcan las normas. No se trata de funcionarios jurisdiccionales (jueces) que tengan la capacidad de llevar a cabo una interpretación de las leyes y mucho menos de jueces constitucionales que puedan interpretar lo que dicen las disposiciones constitucionales. No cumplir con lo que establecen las normas electorales de los diferentes niveles, sería una causa de responsabilidad de los consejeros que podría, eventualmente, llevar a sancionarlos e incluso a destituirlos. En el caso específico, se dio cumplimiento al artículo 229 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales que señala como pena de incumplir en el reporte de ingresos y gastos de precampaña la cancelación del registro como candidato o candidata.

En tercer lugar, y para efectos de contexto, hay que mencionar que no se trató de sanciones aisladas o dirigidas a personas en lo particular. Se sancionó de igual manera a numerosos precandidatos y de diversos partidos, aunque es cierto que Morena fue el partido más castigado. El INE sancionó a 49 morenistas (precandidatos a diferentes cargos) con la misma sanción por no entregar los informes de sus gastos de precampaña.  Los partidos políticos de donde provienen estas cancelaciones también fueron multados por la misma situación, tal y como lo establece la norma y se muestra a continuación:

Morena apeló diciendo que no lleva a cabo el registro de precandidatos por hacer designaciones mediante encuestas de unidad. El partido y sus aspirantes además sostuvieron que no tenían la calidad de precandidatos y que las actividades señaladas como actos de precampaña se encuentran amparadas como libertad de expresión. Los argumentos que ofrecieron parecen ser un juego de palabras, pues la Unidad de Fiscalización del Instituto llevó a cabo la investigación y obtuvo el soporte de los gastos en los que incurrieron todas estas personas de corte proselitista tal y como se verifica en los Acuerdos que aquí se analizan. 

Finalmente, el Instituto comprueba que la publicidad referida se encuentra dentro de los periodos de precampaña y por ende se considera que el acto de posicionar su imagen es parte de esta. A su vez, se argumenta que en otras 9 entidades en donde también se elegirá una gubernatura, Morena registró en tiempo y forma a sus precandidatos y por ende no hay razones para señalar que esto no debiera ocurrir en la gubernatura de Guerrero. Por otro lado, y en el caso particular del C. Félix Salgado Macedonio, fue la misma Comisión Nacional de Honestidad y Justicia de Morena, la que le otorgó a este la calidad de precandidato. 

Estos acuerdos y sus respectivas sanciones, llegaron a las puertas de la Sala Superior del Tribunal Electoral de la Federación, cuya resolución no revocó los Acuerdos respectivos pero ordenó que el Instituto repusiera el procedimientos de imposición de sanciones. Esta resolución puede ser consultada en este mismo portal. 

El límite de sobrerrepresentación establecido en la constitución (artículo 54) dispone que “en ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida”. La finalidad de dicho precepto busca garantizar un principio básico de la democracia representativa: que “todos los votos cuenten igual”.

Sin embargo, en la más reciente contienda electoral, fue posible que los tres partidos que integraron la coalición Juntos Haremos Historia —Morena, PT y PES— con el 45.9% de la votación obtuviesen 61.6% de las diputaciones federales, esto es, prácticamente lo doble de lo permitido por la carta magna. En contrapartida, el resto de los partidos accedió al 38.4% de las curules, habiendo recibido el 54.1% de los votos. Si bien en las elecciones de 2012 y 2015 ya se habían registrado sobrepases al límite de sobrerrepresentación a favor de la alianza PRI-PVEM (de 0.2% y 1.7% respectivamente) en los comicios de 2018 los partidos excedieron con creces el límite de sobrerrepresentación tolerado por la constitución.

¿Cómo fue posible? Mediante las coaliciones electorales. Como se ha explicado en otras sedes[1], el esquema es complejo, pero en el fondo muy simple: los partidos “minoritarios” postulan candidatos que en realidad militan en los partidos “mayoritarios” para que los primeros inflen artificialmente sus triunfos y los segundos no rebasen el tope constitucional. El caso del PES es el más absurdo: en 2018, gracias al convenio de coalición con Morena, aquella agrupación obtuvo 56 candidaturas, a pesar de que no alcanzó siquiera el 3% para obtener su registro ni ganó por sí solo ningún distrito electoral, En pocas palabras, los partidos aprendieron a utilizar las normas que regulan las coaliciones para hacer fraude a la constitución

El acuerdo del INE

Ante ese escenario, y rumbo a la jornada electoral 2021, el INE ha emitido los criterios para asignar las diputaciones de representación proporcional que integrarán el Congreso mediante el acuerdo INE/CG193/2021 (del 19 de marzo 2021). Con dicha decisión el INE pretende impedir que los partidos que compiten en coaliciones —la ya mencionada Juntos Haremos Historia (conformada ahora por las agrupaciones Morena, PT y PVEM) y Va por México (que alinea al PAN, PRI y PRD) — reciban un número de curules mayor a su votación obtenida fuera del margen constitucional.

Por 9 votos a favor y dos en contra, el Consejo General estableció un mecanismo para contabilizar las candidaturas para cada uno de los partidos que integren una coalición, únicamente para efectos de la asignación de las diputaciones de representación proporcional, y así asegurar el límite de sobrerrepresentación del 8% (INE/CG193/2021: 69-78),

En primer lugar, verificará la “afiliación efectiva” de las candidaturas triunfadoras por el principio de mayoría relativa (MR) de los partidos que integren una coalición. Recordemos que, dada la naturaleza mixta del sistema electoral mexicano, para que INE pueda distribuir las diputaciones plurinominales, tiene que saber primero cómo quedó el mapa de las 300 diputaciones uninominales.

A partir de dicho acuerdo, el INE adjudicará el triunfo al partido con el cual el o la candidata tenga la “afiliación efectiva” vigente al momento de registro de la candidatura conforme a los padrones del Instituto (con corte de 21 de marzo). Pero si la candidatura ganadora no tiene una “afiliación efectiva” a alguno de los partidos que la postularon, la asignación se hará conforme lo dispuesto en el convenio de coalición, buscando el mayor equilibrio entre el porcentaje de votos y escaños obtenidos. Finalmente, en caso de que la candidatura haya contendido por la reelección, y no cuente con una “afiliación efectiva” a los partidos coaligados, la victoria será contabilizada al partido del grupo parlamentario al que pertenecía al momento del registro de la candidatura. Salvo que haya pertenecido a un grupo parlamentario de un partido sin registro vigente, en esos casos, el triunfo se contabilizará conforme a lo señalado en el convenio de coalición.

Además, el INE reiteró que no podrá asignar diputaciones federales de RP que correspondan a un género distinto al que proceda conforme la prelación y alternancia de las listas regionales, aún cuando carezcan de fórmulas, por la renuncia previa a la asignación respectiva.   

De acuerdo con la amplia mayoría del Consejo, la decisión del INE tiene la finalidad de garantizar un mayor equilibrio entre el porcentaje de votos y el número de escaños obtenidos, de modo que en el Congreso se refleje con mayor fidelidad el sentido de las preferencias políticas de la ciudadanía. Tal y como lo señala la exposición de motivos de la reforma de 1996: el límite a la sobrerrepresentación busca “lograr la conformación de un órgano legislativo representativo” y una “mayor simetría, entre porcentajes de votación y porcentajes de representación” para “representar, de mejor forma, la voluntad ciudadana y distribuir el poder en la forma más amplia posible, sobre la base de la voluntad popular” (INE/CG193/2021: 20).

Las objeciones

Las reacciones no se hicieron esperar. El acuerdo INE/CG193/2021 ha levantado varias polémicas y motivado todo tipo descalificaciones contra del árbitro electoral nacional por parte del presidente y los militantes de su partido, el cual, junto al PT, no pensaron dos veces para impugnarlo ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) con la esperanza de echarlo para atrás. Me detengo en algunos de los lugares comunes que motivan las objeciones de los partidos inconformes.

El INE está legislando sobre esta materia. Sin embargo, el INE no ha creado nuevas o diferentes reglas a las ya existentes. El límite a la sobrerrepresentación política que vincula a los partidos fue introducido en nuestra constitución desde 1996 y replicado a nivel local en 2014. No es una imposición inédita emitida por el árbitro electoral. Lo que hizo el INE, en todo caso, es fijar los criterios para hacer cumplir un mandato constitucional, que embonan cabalmente con las reglas legales y constitucionales actualmente vigentes.

Es claro que la redacción de la constitución federal no admite medios términos, pues señala que en ningún caso los partidos deben rebasar el umbral de sobrerrepresentación. Dicha fórmula no admite excepciones, por lo que debe entenderse que es aplicable también a las coaliciones. Interpretar lo contrario convertiría a estas últimas —ahora también jurídicamente, no sólo de facto—en “válvulas de escape” para vulnerar el principio de igualdad del voto y, con ello, distorsionar la voluntad colectiva ciudadana.

Pero ¿por qué hasta ahora? Si bien ya estaba allí, el límite de sobrerrepresentación fue formulado cuando los partidos competían con emblemas únicos Si el INE fija ahora, y no en otro momento, el parámetro de la “afiliación electiva” es porque apenas en las elecciones de 2018 se hizo manifiesto que los partidos políticos podían usar las normas que regulan las coaliciones para burlar el texto constitucional. El acuerdo del INE no el resultado de una inventiva sin sustento ni de la voluntad malintencionada de dos consejeros. Es, por el contrario, producto de una larga deliberación por un órgano colegiado (de once consejeros, vale la pena recordarlo) de cara a una experiencia inmediata —el empleo de las coaliciones para obtener mayorías artificiales— capaz de convertir en letra muerta el sentido de una regla constitucional que contribuyó a hacer una realidad el pluralismo político en el poder legislativo.

Y ¿qué hay de los criterios del TEPJF? Contrariamente a lo argüido por los militantes de Morena, el acuerdo del INE no se aparta de los criterios jurisprudenciales emitidos en la materia por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). De conformidad con aquel órgano jurisdiccional, el INE tiene la facultad de hacer ajustes para evitar que los partidos políticos estén sub o sobrerrepresentados en sede legislativa (SUP-JDC-8/2015)[2].

No es cierto que el acuerdo del INE desconozca que “los institutos políticos a través de un convenio de coalición pueden postular a militantes de otro partido coaligado como candidatos a cargos de elección popular”, siempre que las normas internas de sus organizaciones lo autoricen y así lo permita el respectivo convenio de coalición, según reconoce la jurisprudencia 29/2015[3]. El INE no niega esta posibilidad, lo que busca impedir es que dicha práctica sea utilizada para esquivar el límite constitucional de la sobrerrepresentación.

Con su decisión, la máxima autoridad administrativa no modifica o genera efectos adversos a los convenios de coalición aprobados por los partidos. En ellos las agrupaciones políticas deciden las pautas para contar los triunfos de sus candidaturas por mayoría relativa. El acuerdo del INE determina, en cambio, las reglas que deberán seguirse para la asignación de las 200 diputaciones plurinominales, luego de que hayan quedado firmes las diputaciones de mayoría relativa. No se pierda de vista que en la distribución de las curules de representación proporcional los partidos participan individualmente, y con independencia de si estuvieron en coalición en los distritos uninominales.

Una decisión al “cuarto para las doce”. Por último, se ha dicho que el acuerdo del INE llega muy tarde, en tanto que el proceso electoral ya ha comenzado. Sin embargo, dicho documento fue consensado dentro del plazo fijado por el propio INE y con anterioridad al acuerdo análogo en los comicios pasados (en 2018 el mecanismo de asignación de las diputaciones de RP fue fijado a principios de abril). Pero, lo más importante, se emitió antes de que se abriera el proceso de registro de candidaturas, antes del periodo de campañas y antes de que la ciudadanía emita su voto el 6 de junio.

No importa, se hará lo que diga el TEPJF. Al día de hoy, las expectativas de que la Sala Superior eche abajo el acuerdo del INE parecen ser altas. Algunas agrupaciones políticas y medios de comunicación lo dan casi por descontado. La oportunidad que el Tribunal Electoral no puede ser más relevante: puede contener el uso de un mecanismo legal, las coaliciones electorales, para simular el cumplimiento de la ley fundamental, pero también solaparlo. Por el bien de la democracia mexicana, esperemos que los magistrados opten por lo primero y no claudiquen (una vez más) a su obligación de hacer cumplir y respetar el texto constitucional.

[1] Javier Martín Reyes y Juan Jesús Garza Onofre, “La sobrerrepresentación como fraude a la constitución”, Blog de federalismo, Nexos, 7 de diciembre 2020. Disponible en: https://federalismo.nexos.com.mx/2020/12/la-sobrerrepresentacion-como-fraude-a-la-constitucion/comment-page-1/

[2] Así está señalado en el acuerdo INE/CG193/2021: 43.

[3] CANDIDATOS A CARGOS DE ELECCIÓN POPULAR. PUEDEN SER POSTULADOS POR UN PARTIDO POLÍTICO DIVERSO AL QUE SE ENCUENTRAN AFILIADOS, CUANDO EXISTA CONVENIO DE COALICIÓN.

La sentencia SUP-RAP-21/2021 emitida por la Sala Superior del TEPJF garantiza la aplicación de medidas afirmativas para que personas en condiciones de vulnerabilidad puedan acceder a diputaciones vía fórmulas preestablecidas.

Análisis:

Este miércoles 24 de febrero de 2021 la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación (TEPJF) emitió una de las sentencias más importantes de este proceso electoral y que tendrán, sin duda un impacto duradero en la protección de los derechos de la ciudadanía.

Varios partidos políticos —Acción Nacional, del Trabajo y Verde Ecologista de México—, así como la ciudadanía, impugnaron el Acuerdo General INE/CG572/2020, mediante el cual, y en el cumplimiento de una sentencia previa, el Consejo General del Instituto

Nacional Electoral (INE) adoptó medidas afirmativas encaminadas a garantizar la representación política de las personas indígenas, con discapacidad y de diversidad sexual y de género.

La Sala Superior desestimó todos los argumentos expuestos por los partidos políticos, quienes sostenían que los lineamientos fueron emitidos a destiempo, en una etapa ya avanzada del proceso electoral, que incluía un número muy alto de escaños reservados para los grupos subrepresentados, y que afectaban sus derechos a la autodeterminación y auto organización. Con ello, el TEPJF mantuvo en pie todas las medidas afirmativas adoptadas por el INE y que, sin duda, tendrán un impacto positivo sobre la inclusión de las personas históricamente excluidas del ejercicio de la política.

El único agravio al que la Sala Superior reconoció como fundado fue el presentado por la ciudadanía. Las personas mexicanas residentes en el extranjero argumentaron que el acuerdo del INE afectaba sus derechos político-electorales al no adoptar una medida específica dirigida a garantizar su representación política.

En el acuerdo, el Consejo General del INE reconoció a la comunidad migrante como uno de los grupos discriminados y excluidos de la representación política, y con quienes el Estado mexicano tiene una importante deuda. Al mismo tiempo, señaló que no es viable avanzar en el reconocimiento de su derecho al sufragio pasivo (ser votados), pues para ello se requiere ajustar el diseño constitucional y legal, para armonizar los requisitos de elegibilidad, las reglas de precampaña y campaña, el uso de recursos, el financiamiento, la fiscalización, entre otras cuestiones.

La Sala Superior no compartió ese razonamiento, pues consideró que las instituciones del Estado mexicano tienen la obligación de ampliar el ejercicio efectivo de los derechos de todas las personas. En este sentido, ante la ausencia de una norma constitucional expresa que impidiera el ejercicio del derecho a ser votado por las personas mexicanas residentes en el extranjero, determinó que, incluso bajo el marco legal vigente, es viable que este derecho sea garantizado. La sentencia ordenó al Consejo General del INE modificar el acuerdo, para incorporar las medidas que garanticen la postulación de las candidaturas de las personas mexicanas residentes en el extranjero.

La decisión tomada por la Sala Superior es importante y es adecuada, al hacerle justicia a los 12.3 millones de mexicanas y mexicanos que viven fuera del territorio nacional.

Como todas las decisiones que amplían los derechos de la ciudadanía, es una sentencia que debe ser reconocida y celebrada como un avance en la construcción de una sociedad más igualitaria y una representación política más justa.

Al mismo tiempo, hay que reconocer que el reconocimiento de las candidaturas migrantes a menos de un mes del registro de candidaturas (se llevará a cabo entre 22 y 29 de marzo) presenta importantes desafíos para la autoridad y para los partidos políticos. Los partidos ya han tomado ciertas decisiones y empezado los procesos de definición de sus candidaturas, que ahora deberán revisar y reajustar. Para el INE, la aprobación de las medidas no será nada sencillo. Bajo la legislación actual, tan detallada y que prohíbe tajantemente el desarrollo de las campañas desde el extranjero, se antoja compleja la determinación de las reglas para las candidaturas de las personas migrantes, en especial con tan poco tiempo frente al inicio de las campañas.

El avance es, sin duda, importante, y otra vez llega “a golpe de sentencia”. Ojalá el

Congreso de la Unión realice los ajustes pertinentes antes de las elecciones generales de 2024 para incorporar, además de las reglas para la paridad, las medidas necesarias para alcanzar una representación más incluyente y justa.

El Partido Acción Nacional se inconformó en contra del Partido Morena y quien resultara responsable por la supuesta realización de padrones para acceder a los programas sociales del gobierno federal. Esta queja es especialmente delicada ya que se trata de manera particular del probable lucro del partido en el gobierno con el programa de vacunación contra la COVID-19. 

La Comisión de Quejas del Instituto Nacional Electoral consideró que debería ordenarse a Morena suspender todas las actividades encaminadas a vincular a dicho partido con los programas sociales del Gobierno Federal. Les ordenó que 

1. Se abstuviera de realizar, ordenar o participar en actos como los denunciados, lo que implica que no debe relacionarse en modo alguno, con la información, operación o ejecución de programas sociales o gubernamentales. 
2. Llevara a cabo las gestiones y actos necesarios para informar e instruir a sus militantes, personal que labora para dicho instituto político, simpatizantes y voluntarios que realicen labores de campo en beneficio de dicho instituto político por las vías y medios que considere eficaces e idóneos , a que no se ostenten funjan o señalen que actúan, directa o indirectamente en nombre, representación, colaboración o apoyo de cualquier ente público o gubernamental, ni soliciten información de la credencial para votar. 
3.  Publicar en sus páginas de internet y redes sociales que las personas no deberán recabar información de la credencial de elector. 

¿Qué son las medidas cautelares y para qué sirven? 

Las medidas cautelares son resoluciones que deben tomarse de manera expedita ya que sirven para detener una acción o conducta de los sujetos acusados (en este caso Morena) para evitar que se dañe el proceso electoral de manera irremediable. Ordenar una medida cautelar no equivale a dictar una sentencia sancionatoria ya que la autoridad no entra al fondo del asunto, es decir, no determina si el acusado es culpable o inocente, simplemente reconoce que es muy probable que lo que está haciendo lesione los principios que deben regir en un proceso electoral. El estudio de fondo se deja para otro momento ya que debe de valorar con todo cuidado todas y cada una de las pruebas que aportó quien acusa y el acusado tiene la posibilidad de defenderse de esas acusaciones cuestionando las pruebas a través de alegatos.

En este caso el INE dictó una medida cautelar preventiva por que hay una serie de hechos consumados que ya no se pueden evitar, pero se presume que hay una conducta repetitiva del acusado que debe detenerse para proteger la legalidad del proceso electoral. 

Morena se inconformó por las medidas cautelares dictadas por la Comisión de Quejas del INE y acudió a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para que revisara si era correcta y legal su actuación. Es decir, en el SUP-REP-62/2021 Morena se está peleando en contra del INE.

Morena alegó que las medidas cautelares estaban mal fundamentadas y motivadas entre otras cosas porque no se habían valorado las pruebas a cabalidad y por tanto consideró que se incumplía con el principio de presunción de inocencia, en suma, era una resolución inequitativa.

Como bien explica el magistrado Felipe Fuentes Barrera en la sentencia, el principio de presunción de inocencia no se vulnera porque en una medida cautelar no hay condena sancionatoria, el análisis exhaustivo de las pruebas corresponderá a la Sala regional Especializada que debe resolver el fondo de los Procedimientos Especiales Sancionadores. 

Al revisar, así sea prima fascie, los videos presentados como prueba, se ven a personas uniformadas con chalecos que tienen logos del partido Morena. Esto permitió suponer (al INE y al TEPJF)  que ellas están actuando  en nombre de ese partido. Solicitar datos de la credencial de elector y relacionarlo con los nombres de las y los ciudadanos para que puedan acceder a programas sociales y, todavía más grave, para que se les pueda vacunar en contra de la COVID-19, ha sido considerada una conducta ilegal en México porque es la base que sustenta el clientelismo electoral.

Entendemos por clientelismo electoral la construcción de una lealtad a un partido político, ya bien sea por agradecimiento o por miedo. Cuando se genera este lazo clientelar se establece una relación asimétrica entre las partes; una persona considera que tiene la obligación moral de votar por el partido que le ha garantizado acceso a un determinado bien. El clientelismo se condena porque reduce la libertad del ciudadano en su calidad de elector. 

Vale la pena resaltar la prohibición expresa del INE, ratificada por el TEPJF para que los militantes, empleados o simpatizantes de Morena estuviesen haciendo una ilegal recolección de los datos de la ciudadanía a través de las credenciales electorales. 

En febrero pasado, el Consejo General del INE aprobó, por nueve votos a favor y dos en contra, instalar en la elección del 6 de junio próximo, urnas electrónicas en 50 casillas únicas del estado de Coahuila y otras tantas en el de Jalisco. Días después, Morena interpuso un recurso de apelación, aunque el TEPJF terminó respaldando la decisión del INE en una votación también dividida de cinco contra cuatro magistrados de la Sala Superior.

En la agenda pública el tema ganó visibilidad no tanto por la decisión del INE, como por la impugnación de Morena, cuyas críticas giraron alrededor de dos asuntos: por un lado, se cuestionó la competencia del arbitro electoral para tomar esa decisión y por el otro, se consideró que la urna electrónica abriría cauces a la manipulación de resultados.

En cuanto a si el INE tiene competencia para implementar este mecanismo de votación, las decisiones divididas en el Consejo General de la autoridad administrativa y en la Sala Superior de la jurisdiccional, parecen indicarle al no experto la complejidad del asunto. En el Tribunal, los votos a favor de la decisión del INE tomaron en cuenta resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de 2009 o 2020, precedentes del propio Tribunal y las experiencias de urna electrónica en contiendas locales en Coahuila, tan solo el año pasado ya en el contexto de la pandemia, y en varios estados más, incluido Jalisco. En este tema, la opinión de los expertos, como la de los magistrados del Tribunal y de los consejeros del INE, no suele ser unánime, pero para esta elección, a nuestro juicio de manera acertada, el Tribunal avaló la decisión del INE y habrá 100 urnas electrónicas en dos estados de la federación.

La segunda objeción a la urna electrónica es que podría prestarse a la manipulación electoral. Se trata de un cuestionamiento más sonoro que asocia la desconfianza a la tecnología con la suspicacia a las autoridades, en particular, las electorales.

En mi opinión, esta postura debe valorarse, primero, en su dimensión numérica, pues allí radica parte ya no digamos de su veracidad sino incluso de su verosimilitud. El próximo seis de junio, el INE instalará 163 mil 244 casillas en todo el país. De este universo, sólo cien casillas serán electrónicas, esto es el 0.06 por ciento del total, o sea, menos de una de cada mil quinientas casillas. Localmente, 50 urnas electrónicas en Coahuila representan 1.6% del universo completo de las mesas receptoras de votos, en tanto que en Jalisco serán alrededor del 0.5% del total. En términos de volumen de casillas y electores, las posibilidades de incidir sobre el resultado electoral federal e incluso local son prácticamente inexistentes.

Por otro lado, en las dos entidades en que habrá urna electrónica no sólo existen experiencias exitosas, en Jalisco desde 2006 y en Coahuila desde las reformas legales locales de 2002, sino que la legislación local expresamente las permite, y se trata, tampoco hay que perderlo de vista, de elecciones concurrentes, es decir, en que se eligen diputados federales, pero también cargos locales. En los estados del país, la urna electrónica se ha probado con éxito en el Estado de México, Coahuila y la Ciudad de México, entre otras entidades.

Finalmente, respecto a la confiabilidad del voto electrónico en México, bastan cuatro consideraciones particulares y una general: las experiencias exitosas a nivel subnacional la documentan, el dispositivo no estará conectado a internet ni podrá ser manipulado remotamente, el votante sólo podrá tener acceso a la boleta digital por una sólo vez mediante una contraseña personal y única, y el voto se almacenará electrónicamente pero también se emitirá un comprobante en papel que permitirá en todo momento el cotejo del registro electrónico con el manual. Y de manera tradicional, los resultados de la urna electrónica, podrán ser impugnados como en cualquier otra mesa receptora de votos, utilizando el repertorio de medios existentes: casilla por casilla, voto por voto.

La experiencia internacional de la urna electrónica también ha sido exitosa y los casos problemáticos han tenido que ver, o bien con la interrupción o injerencia gubernamental en el proceso mecánico -caso Venezuela- o bien con la falta de consenso y confianza plena por parte de todas las fuerzas políticas y el electorado dada la “opacidad de la tecnología” -caso Alemania-, pero en uno y otro escenario, el problema no ha sido el dispositivo tecnológico y su funcionamiento, sino la emergencia de operaciones fraudulentas por parte de los partidos gobernantes, o bien el limitado consenso, alimentado por escaso conocimiento, en torno a la seguridad tecnológica de la herramienta.

La instalación de 100 urnas electrónicas en México la próxima elección persigue generar un nuevo precedente, ahora en una elección federal, abierto al escrutinio de votantes y partidos, evaluable por la autoridad, para que ésta última, en un futuro próximo, pueda valorar si esta modalidad, más económica, más veloz y con menor error tanto en la emisión como en el cómputo de los votos, puede reproducirse a mayor escala. Afortuna coincidencia INE/Tribunal en el respaldo mayoritario a la urna electrónica.

Problema a resolver

El pasado 10 de marzo de 2021, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) resolvió los recursos de apelación SUP-RAP-47/2021 y SUP-RAP-49/2021 acumulados. El problema a resolver fue el siguiente: ¿Para cumplir con las acciones afirmativas, los partidos políticos o coaliciones deben contar a las personas que se ubiquen en más de un grupo en situación de vulnerabilidad, en cada uno de dichos grupos, o bien deben contarlas dentro de una sola categoría?

Los extremos relevantes del problema son los siguientes. Por una parte, el Instituto Nacional Electoral (INE), mediante el acuerdo INE/CG108/2021 de 15 de febrero de 2021, optó por la primera de las disyuntivas: que los partidos políticos o coaliciones deben contar a las personas que se ubiquen en más de un grupo en situación de vulnerabilidad, en cada uno de dichos grupos. Por su parte, el partido MORENA se inconformó con dicha interpretación y consideró que la forma jurídicamente correcta de entender la aplicación de fórmulas de acciones afirmativas sería la de contar a quienes se ubiquen en más de un grupo en situación de vulnerabilidad dentro de una sola categoría.

Decisión judicial

La Sala Superior determinó que los agravios de MORENA resultaban fundados, por lo que ordenó modificar el acuerdo impugnado para que el INE establezca que las acciones afirmativas se deberán computar por fórmula y no por persona; asimismo,  que se ordene que en caso de que una misma persona se ubique en más de un grupo en situación de vulnerabilidad, deberá colocarse únicamente dentro de una fórmula, lo cual se definirá a partir de la autodeterminación de la persona en cuestión y de lo que decida en conjunto con el partido o coalición correspondiente.

Razones que sustentan la decisión

1. La finalidad de las acciones afirmativas

Para la Sala Superior las medidas afirmativas son acciones temporales diseñadas para personas que forman parte de grupos que se engloban a partir de esas categorías sospechosas, tales como las discapacidades, la raza, el color, el idioma, la identidad cultural, el origen étnico; el sexo, el género, las preferencias/orientaciones sexuales, la identidad y la expresión de género. La finalidad de estas medidas es incorporar a personas que pertenecen a dichos grupos a los espacios de representación y toma de decisiones, otorgándoles un trato preferente con respecto al resto de las personas.  

Así, para la Sala Superior, si esa es la finalidad de las acciones afirmativas, entonces “…deben interpretarse y aplicarse procurando siempre su mayor beneficio, por lo que tal interpretación sólo puede conducir a su optimización progresiva y, en un momento dado, incluso a su desaparición” (pp. 19 y 20). Ello, a decir de la Sala, “…no es más que una manifestación del principio pro persona reconocido a nivel constitucional y convencional” (p. 19).

En suma, la Sala Superior consideró que para maximizar el principio de igualdad, las acciones afirmativas deben ser interpretadas a partir del principio pro persona, de tal suerte que cuando una misma persona se ubique en más de una categoría sospechosa deberá colocarse únicamente dentro de una fórmula.

2. Restricciones a la representación

Una segunda razón esgrimida por la Sala Superior es que el acuerdo impugnado impide a los partidos políticos cumplir sus fines como vehículos de acceso al poder y a la representación. Lo anterior, porque al colocar a una misma persona en dos diferentes acciones afirmativas por su pertenencia a dos categorías sospechosas, podría decirse que el partido o coalición agotó dos oportunidades de representación. Por ejemplo, si a una persona perteneciente a la comunidad LGBTQ+, indígena y migrante le fuera asignada una candidatura, ello significaría que el partido postulante empleó en un solo momento acciones afirmativas para indígenas, comunidad LGBTQ+ y migrantes. Por ello, el tribunal determinó que cuando se presente un caso similar, lo más adecuado, en aras del principio de representación, es que solo se considere el cumplimiento de una sola acción afirmativa (la que la persona en condición de vulnerabilidad señale junto con su partido).

 Vulneración del derecho al sufragio activo

Para la Sala Superior, el acuerdo impugnado violenta también el derecho al sufragio activo de la ciudadanía que pretenda votar por personas integrantes de grupos en situación de vulnerabilidad. Lo anterior, porque el número de candidaturas integradas por personas pertenecientes a grupos históricamente excluidos y subrepresentados se reduciría y, por ende, el electorado contaría con menos opciones para decidir a quién favorecer.

4. La identidad de la persona candidata como punto de partida 

Finalmente, la Sala advierte que MORENA no tiene razón al afirmar que corresponde en exclusiva al partido o coalición la decisión de dónde colocar la candidatura, ya que ello podría lastimar la identidad y el reconocimiento de la persona candidata; es ella —y no el partido— quien debe estar en posibilidades de proyectar su identidad en las múltiples áreas de su vida.

Voto concurrente

El magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera votó a favor del sentido y de los efectos del fallo, pero se apartó de las consideraciones, particularmente de la metodología adoptada por la mayoría. Para él, el principio pro persona no constituía la vía argumental para llegar a la decisión, sino que a su juicio debería haberse aplicando un test de progresividad.

          Para el magistrado, el principio pro persona no debe entenderse en términos cuantitativos, es decir, no se satisface de mejor manera al preferir el ejercicio de derechos de un mayor número de personas sobre el de una sola, ya que, por el contrario, la protección de los derechos fundamentales es con frecuencia contramayoritaria.

De este modo, habría sido más adecuado, a decir del juzgador, que en la sentencia se hubiera aplicado un test de progresividad. La Sala debió haberse planteado cómo se podría maximizar el derecho que se desea proteger. La respuesta habría sido, según el magistrado, buscar que un mayor número de personas pertenecientes a grupos en situación de vulnerabilidad puedan ejercer su derecho a ser votadas. Consecuentemente, la respuesta dada por la Sala (ubicar a la persona candidata en un solo grupo) habría respondido a un test de este tipo, especialmente si se toma en cuenta que el principio de igualdad es de cumplimiento progresivo.

Comentario personal

La decisión adoptada por la Sala Superior favorece, sin duda, el propósito de las acciones afirmativas, a saber: la satisfacción del principio de igualdad, en tanto que maximiza las posibilidades de que determinadas personas pertenecientes a más de un grupo en condiciones de vulnerabilidad alcancen una curul y, por ende, la sociedad esté mejor representada. 

En general, las razones ofrecidas por la Sala son aceptables (con la excepción de la apelación al principio pro persona), ya que, efectivamente, 1) era necesario hacer efectiva la finalidad de las acciones afirmativas, que no es otra que la satisfacción del principio de igualdad; 2) gracias a la interpretación dada en la sentencia, el principio de representación política se ve favorecido si se lo compara con el acuerdo impugnado; 3) derivado de lo anterior, el derecho al sufragio efectivo tiene mayores posibilidades de ser satisfecho; y 4) la identidad de la persona no puede salir de la ecuación. 

Con todo, existe un pequeño desacuerdo entre la mayoría y el magistrado Fuentes Barrera, con respecto a la primera de las razones que conviene comentar. Ambas posturas están de acuerdo en que el derecho político en juego debía maximizarse a través de una interpretación del acuerdo impugnado que resultara acorde con los fines que persiguen las acciones afirmativas. La cuestión es determinar si el principio pro persona era o no la mejor razón a favor de dicha maximización. A mi juicio, no. El principio pro persona, tal y como yo lo entiendo, es en realidad una meta-principio (o una carga de la argumentación en la terminología de Robert Alexy) que tiene lugar cuando, por ejemplo, se presenta un empate en un ejercicio de ponderación, o cuando la regla-resultado de la ponderación no resulta aplicable para un nuevo caso.[1]

En efecto, en este caso la fundamentación de la decisión no tendría que haber pasado por el principio pro persona, a menos de que se tuvieran buenas razones para no aplicar algún precedente del tribunal o a menos de que se hubiera presentado una colisión de principios en la que se hubiera dado un empate. Ninguna de las dos cosas ocurrió.

Desde mi punto de vista, la sugerencia del magistrado Fuentes Barrera de utilizar un test de progresividad constituye una condición suficiente pero no necesaria para fundamentar la decisión. Es decir, es un camino posible pero no es el único ni necesariamente el más claro. A mi juicio la metodología sugerida en el voto concurrente es poco clara sobre todo en la parte en la que se responde de forma un tanto mecánica a la pregunta de cómo maximizar el derecho que se desea proteger; en el voto se contesta: “buscando que un mayor número de personas de esos grupos puedan ejercer ese derecho”. Como se ve, esta respuesta, además de ser obvia, coincide con la de la mayoría, por lo cual la única diferencia entre ambas soluciones es que el pro persona no sirve para maximizar pero el test de progresividad sí.

Concuerdo con el magistrado en el sentido de que el principio pro persona no necesariamente se satisface a partir de un criterio estrictamente cuantitativo, pero difiero con él cuando afirma que dicho principio no sirve para maximizar. Si bien en este caso no tiene aplicación, ello no significa que en otros casos no ayude a maximizar. Piénsense, por ejemplo, en un desempate en una ponderación a través de la aplicación del principio pro persona. En estos casos se puede hablar con propiedad de maximización.

En fin, la fundamentación del fallo podría haberse orientado a partir de un argumento teleológico, es decir, analizando cuál es el fin de las acciones afirmativas en el contexto del problema planteado. La respuesta, bastante obvia por lo demás, habría sido que el principio de igualdad queda satisfecho de mejor manera si se atiende no solo a un mayor número de casos, sino sobre todo a la variedad de posibilidades de representación de personas que pertenecen distintos grupos en situación de vulnerabilidad.

Entiendo que las diferencias entre las tres posturas aquí comentadas (la del fallo, la del voto y la mía) pueden ser sutiles. Sin embargo, nunca está demás recordar la máxima de Guillermo Ockham según la cual si para explicar un fenómeno determinado tenemos dos o más hipótesis, lo más razonable es aceptar la más simple, es decir, la que presenta menos supuestos no probados.

[1] Véase: Atienza, Manuel, “A vueltas con la ponderación”, en La Razón del Derecho. Revista Interdisciplinaria de Ciencias Jurídicas, N° 1 – 2010, p. 4. Sobre la carga de la argumentación, veáse: Alexy, Robert, Teoría de la argumentación jurídica, traducción de Manuel Atienmza e Isabel Espejo, 2ª., ed., Centro de Estudios Pol´ñiticos y Constitucionales, Madrid, 2007,  pp. 191 y ss.; y Bernal Pulido, Carlos, “Estructura y límites de la ponderación”, en Doxa, núm. 26, 2003, pp. 225-238.